Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2022/712 E.,  2025/5792 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/712
Karar No : 2025/5792

DAVACI : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU : Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan;
I) İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
II) Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
III) Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
IV) Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin;
A) 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi'nde,
B) 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nde,
yer alan birim fiyatların, Bakanlık tarafından belirlenen %25 artış oranını aşan kısımlarının iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Dava konusu edilen döner sermaye kalemlerine ilişkin olarak yapılan fiyat artışlarının, gerek önceki yürütmenin durdurulması kararları dikkate alınmaksızın 2021 yılı birim fiyatlarının matrah kabul edilmesi suretiyle artış uygulanması, gerekse artış oranının Bakanlık tarafından belirlenen %25'i aşması nedeniyle hukuka aykırı olduğu, yeniden değerleme oranının fahiş şekilde üzerinde olacak şekilde artış yapıldığı, bu artışların tohum üretimini ve dolayısıyla tarımsal üretimi olumsuz etkileyeceği, gıda fiyatlarında yüksek enflasyona Devlet eliyle sebep olunacağı, yüksek fiyat artışının hukuki dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Hizmetin mahiyetinde oluşan değişikliklerden kaynaklı maliyet artışları olabileceği, mevzuatta yeniden değerleme oranının üzerinde bir artış yapılamayacağı yönünde düzenleme bulunmadığı, yapılan işin önemi, özelliği, kaç personelle yapıldığı gibi hususların değerlendirilerek fiyatların belirlendiği, mevzuat hükümlerine uygun olarak işlem tesis edildiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan; İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi'nde, 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan birim fiyatlarının, Danıştay Onuncu Dairesinin 13/05/2024 tarihli ve E:2020/5464, K:2024/1895 sayılı ve 22/04/2025 tarihli, E:2021/6535, K:2025/2159 sayılı kararları dikkate alınarak belirlenecek olan 2020 ve sonrasında 2021 yılı döner sermaye birim fiyatlarına, 2022 yılı için % 36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi'nde, 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan birim fiyatlarının, Bakanlık tarafından belirlenen %25 artış oranını aşan kısımlarının iptali istemiyle açılmıştır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Resmi kontrollerin, veteriner ve bitki sağlığı hizmetlerinin finansmanı ve harcamalar" başlıklı 35. maddesinde, "(1) Bakanlık, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetler ve yapılan resmi kontrollerin karşılığı olarak ücret alabilir. Hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağı her yıl Aralık ayında Bakanlıkça belirlenir. (2) Bu Kanun kapsamında elde edilecek gelirlerden 21/12/1967 tarihli ve 969 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Merkez ve Taşra Kuruluşlarına Döner Sermaye Verilmesi Hakkında Kanun ile ilgili olan faaliyet gelirleri, döner sermaye bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve bu gelirler öncelikli olarak bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesinde kullanılır. Diğer gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir...(6) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesinin (B) fıkrasında, "Yeniden değerleme oranı, yeniden değerleme yapılacak yılın Ekim ayında (Ekim ayı dahil) bir önceki yılın aynı dönemine göre Devlet İstatistik Enstitüsünün Toptan Eşya Fiyatları Genel Endeksinde meydana gelen ortalama fiyat artış oranıdır. Bu oran Maliye Bakanlığınca Resmi Gazete ile ilan edilir." kuralı bulunmaktadır.
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Döner Sermaye İşletmeleri Uygulama Yönetmeliği'nin Gelirler başlıklı 8. Maddesinin 1. Fıkrasında işletmenin gelirleri sayılmış,2. Fıkrasında .... Üretimi yapılan aşı, serum, biyolojik ve kimyasal maddeler ile tahlil, analiz, muayene, kontrol ve sertifika hizmet satış bedeli ilgili Genel Müdürlüğün görüşü alınmak kaydıyla Başkanlıkça belirlenir. Çiftçi kayıt sistemi belgesi, bitkisel ve hayvansal üretime verilen desteklemeler ile teşvik primleri ödemelerinde düzenlenen dosya ve basılı evrak bedelleri Başkanlıkça belirlenir. Fiyatlar mali yılın başından önce yayımlanır. Bu fiyatlar maliyetin altında olamaz. İşletme mahsul ve mamulleri, işletme personeline de ihtiyacı oranında bu fıkra hükümlerine göre satılır kuralı yer almıştır.
04/08/1984 tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği'nin "Kuruluşlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Satış İşlemleri Usul ve Bedel Tespiti başlıklı 63. maddesinde, Üretilen mal ve hizmetler maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla kuruluşlar tarafından tesbit edilecek bedelle ticari usullere göre satılır kuralı yer almıştır.
27/11/2021 tarih ve 31672 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 533 sıra numaralı Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği ile 2022 yılındaki bedel artışlarında esas alınması gereken, 2021 yılı yeniden değerleme oranı %36,20 (otuz altı virgül yirmi) olarak tespit edilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın merkez ve taşra birimlerinde kurulan döner sermaye işletmelerince üretilen mal ve hizmetlerin satış bedelinin her yıl davalı idarece liste halinde belirlendiği, Dairenin 07/06/2021 tarih ve E:2020/5464 sayılı kararı ile Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi, 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi, 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2020 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi ve Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan birim fiyatların yeniden değerleme oranını aşan kısımlarının yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı davalı idarece itiraz edilmesi üzerine de, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 30/12/2021 tarih ve YD İtiraz No:2021/777 sayılı kararı ile dava konusu 2020 yılı birim fiyat listesi ve tarifelerindeki birim fiyatların, 2019 yılı fiyatlarına, 2019 yılı için belirlenen ve 2020 yılı bedel artışlarında esas alınması gereken %22,58 yeniden değerleme oranının uygulanması suretiyle tespit edilmesi gerektiği belirtilerek davalı idarenin itirazının gerekçeli olarak reddine karar verildiği, Dairenin 30/05/2022 tarih ve E:2021/6535 sayılı kararı ile Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan aynı işletmelerin 2021 yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan birim fiyatların, yeniden değerleme oranını aşan kısımlarının yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
Bakanlığın Döner sermaye işletmelerince üretilen mal ve hizmetler ile yürütülen faaliyetler karşılığı ücret alabileceği, maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla ticari usullere göre satabileceği, üretilen mal ve hizmetin niteliğinde veya maliyetinde bir değişiklik olmaması durumunda bedelinin yeniden değerleme oranı üzerinden hesaplanarak güncellenmesi gerektiği görülmektedir.
Döner sermaye ücretlerinin belirlenmesi konusunda yetkisi bulunan Tarım ve Orman Bakanlığının merkez ve taşra birimlerinde kurulan döner sermaye işletmelerince üretilen, iki yüz adetin üzerinde kalemden oluşan mal ve hizmetlere ait birim fiyatların , satış bedelinin yeniden değerleme oranını aşacak şekilde belirlenebilmesi için, maliyet hesaplaması yapılarak bu aşımın haklılığının somut verilerle ortaya konulması gerekmektedir.
Diğer yandan, Dairenin yukarıda açıklanan kararları birlikte değerlendirildiğnde, dava konusu edilen döner sermaye kalemlerine de esas olan birim fiyatlarının yürütmesinin durdurulmasına karar verilen kısımlarının, 2022 yılı için yapılacak olan belirlemeye dahil edilmemesi gerekmektedir.
Dairenin 30/05/2022 tarihinde verilen ara kararı ile davalı idareye dava konusu edilen ve yeniden değerleme oranı üzerinde yapılan birim fiyat belirlemelerinin hangi kriter ve düzenlemeler esas alınarak yapıldığının sorulduğu idarece, anılan artışların günün şartları yapılan işin süresi ve harcanan emeğe göre yapıldığının belirtildiği görülmektedir.
Dava konusu birim fiyatların, 2022 yılı için %36,20 olarak belirlenen yeniden değerleme oranı, ve dairenin yukarıda yer verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararları ile birlikte incelenmesinden, İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin 43. sırasında yer verilen Tarla, Sera, Bağ ve Bahçe Kontrolleri, Üretim Yeri Muayene Raporu'nun (Özel istekler halinde uygulanacak) 391,66 TL olması gerekirken 547,00 TL; 55. sırasında yer verilen Tohumluk Bayii Belgesi'nin 783,30 TL olması gerekirken 1.365,00 TL; 56. sırasında yer verilen Tohum Yetiştirici Belgesi'nin (Tüzel Kişiler İçin) 131,16 TL olması gerekirken, 342,00 TL, Tohum Yetiştirici Belgesi'nin (Gerçek Kişi İçin) 131,16 TL olması gerekirken 138,00 TL; Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin 5. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Belge Suret Ücreti'nin (Sayfa Başına) 9,11 TL olması gerekirken 14,00 TL; 6. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Tescil Belgesi Onaylı Suret'in 151,20 TL olması gerekirken 152,00 TL; 10. sırasında yer verilen Özel Sektör Tarımsal Araştırma Kuruluşu Müracatı ve Belgesi'nin 1.958.,26 TL olması gerekirken 6.820,00 TL; 13. sırasında yer verilen Doğal Çiçek Soğanları İhracat İzin Belgesi'nin 160,31 TL olması gerekirken 164,00 TL; 14. sırasında yer verilen Doğal Çiçek Soğanları İhracat Yeterlilik Belgesi'nin 1.566,60 TL olması gerekirken 1.638 TL; 15. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Devir ve İntikal Kayıt'ın 473,62 TL olması gerekirken 478,00 TL; 16. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Miras Devri Kayıt'ın 173,06 TL olması gerekirken 205,00 TL; 20. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Yayınlardan Alınan Bedel'in 25,50 TL olması gerekirken 69,00 TL,; 21. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma İsim İnceleme'nin 200,38 TL olması gerekirken 205,00 TL; 28. sırasında yer verilen Tohum, Fide, Fidan, Süs Bitkileri İthalatı Ön İzin Belgesi'nin 1.247,82 TL olması gerekirken 1.365,00 TL; 31. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Haciz ve Tedbir Kayıt'ın 160,31 TL olması gerekirken 205,00 TL; 32. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Zorunlu Lisans Talebi'nin 437,19 TL olması gerekirken 478,00 TL; 33. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Zorunlu Lisans Arabuluculuk'un 437,19 TL olması gerekirken 478,00 TL; 34. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Lisans İşlemi Kayıt'ın 455,41 TL olması gerekirken 478,00 TL; 35. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Ek Süre Talebi'nin 455,41 TL olması gerekirken 478,00 TL; 40. sırasında yer verilen Islahçı Hakkı Tescil'in 1.484,63 TL olması gerekirken 1.502,00 TL; 41. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Unvan Değişikliği'nin 1.020,11 TL olması gerekirken 1.025,00 TL; 148. sırasında yer verilen Sevkiyat Bildirim İnceleme Ücreti'nin 91,08 TL olması gerekirken 274,00 TL, 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nin "Tarımsal Değerleri Ölçme (TDÖ) Deneme Ücretleri" alt başlığının 6. sırasında yer verilen çayır mera yem bitkileri'nin (çok yıllık) 10.565,48 TL olması gerekirken 10.913,00 TL; Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin "Standart ücretler" alt başlığında yer verilen İthalatta Belge ve Beyan Kontrolü (Her bir BSS için) ve Bitki Sağlık Sertifikası ve Re-Eksport BSS Ücreti'nin (Bir Takım=Üç nüsha) ayrı ayrı 114,76 TL olması gerekirken 142,00 TL olarak belirlendiği, ancak davalı idarece, anılan artışlara ilişkin her kalem bazında ayrı ayrı hukuken denetlenebilir nitelik değişikliği veya maliyet artışına ilişkin bir açıklamanın yapılamadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idarece, hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olacak şekilde her kalem için ayrı ayrı hukuken denetlenebilir somut verilerle ortaya konulmadan belirlendiği anlaşılan yukarıda sayılan birim fiyatların, daha önceki yıllara ait birim fiyatlara yönelik verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlar da dikkate alınarak belirlenecek olan 2021 yılı fiyatlarına %36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Dava konusu diğer döner sermaye kalemlerinin incelenmesinden, anılan kalemlerin, Dairenin 30/05/2022 tarih ve E:2021/6535 sayılı kararı da dikkate alınarak belirlenecek olan 2021 yılı döner sermaye fiyatlarına, %36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşmadığı görüldüğünden, bu kısımlara yönelik olarak belirlenen 2022 yılı birim fiyatları listesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin 43. Sırası, 55. Sırası, 56. Sırası, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin 5. Sırası, 6. Sırası, 10. Sırası, 13. Sırası, 14. Sırası, 15. Sırası, 16. Sırası, 20. Sırası, 21. Sırası, 28. Sırası, 31. Sırası, 32. Sırası, 33. Sırası, 34. Sırası, 35. Sırası, 40. Sırası, 41. Sırası, 148. Sırası, 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nin "Tarımsal Değerleri Ölçme (TDÖ) Deneme Ücretleri" alt başlığının 6. Sırası, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin "Standart ücretler" alt başlığında yer verilen İthalatta Belge ve Beyan Kontrolü (Her bir BSS için) ve Bitki Sağlık Sertifikası ve Re-Eksport BSS Ücreti'nin, Dairenin 30/05/2022 tarih ve E:2021/6535 sayılı kararı da dikkate alınarak belirlenecek olan 2021 yılı döner sermaye fiyatlarına, %36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının iptaline, diğer döner sermaye kalemlerine ilişkin birim fiyatlar yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 04/12/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ...'un ve davalı idare Tarım ve Orman Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Tarım ve Orman Bakanlığı'nın merkez ve taşra birimlerinde kurulan döner sermaye işletmelerince üretilen mal ve hizmetlerin satış bedeli her yıl davalı idarece liste halinde belirlenmekte olup, 2020 ve 2021 yılı listelerinde yer alan birim fiyatların yeniden değerleme oranını aşan kısımların iptali ve yürütmesinin durdurulması amacıyla davalar açılmıştır.
Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan 2020 yılı birim fiyat listelerinin (İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin, Tohum Sertifikasyon Test Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2020 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi ile 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2020 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nin) tohumculuğa ilişkin kısımlarında yer alan birim fiyatların yeniden değerleme oranını aşan kısımlarının iptaline karar verilmesi istemiyle açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 13/05/2024 tarihli, E:2020/5464, K:2024/1895 sayılı kararıyla, davacı tarafından iptali istenilen ve Daire kararının eki listelerde yer alan tohumculuğa ilişkin birim fiyatların yeniden değerleme oranı olan %22,58'i aşan kısımlarının iptaline karar karar verilmiş, kararın davalı idare tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 20/10/2025 tarihli, E:2024/2003, K:2025/1971 sayılı kararıyla, davalı idarenin temyiz istemi reddedilerek Dairemiz kararı kesin olarak onanmıştır.
Ardından Tarım ve Orman Bakanlığınca aynı döner sermaye işletmelerinin 2021 yılı birim fiyat listelerinin yayımlanması üzerine, davacı tarafından, anılan listelerde yer alan tohumculuğa ilişkin birim fiyatların, 2020 yılı birim fiyatlarına uygulanacak 2021 yılı yeniden değerleme oranını aşan kısımlarının iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin 22/04/2025 tarih ve E:2021/6535, K:2025/2159 sayılı kararıyla, dava konusu edilen fiyat artışlarının, Danıştay Onuncu Dairesinin 13/05/2024 tarihli ve E:2020/5464, K:2024/1895 sayılı kararı da dikkate alınarak belirlenecek olan 2020 yılı döner sermaye fiyatlarına %9,11 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının iptaline karar verilmiş, kararın davalı idare tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/12/2025 tarihli, E:2025/1653, K:2025/3039 sayılı kararıyla, davalı idarenin temyiz istemi reddedilerek Dairemiz kararı kesin olarak onanmıştır.
Davalı idare tarafından, aynı döner sermaye işletmelerinin bu kez 2022 yılı birim fiyat listelerinin yayımlanması üzerine, İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin; 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi ile 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nde yer alan birim fiyatlarının, Bakanlık tarafından belirlenen %25 artış oranını aşan kısımlarının iptaline karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Resmi kontrollerin, veteriner ve bitki sağlığı hizmetlerinin finansmanı ve harcamalar" başlıklı 35. maddesinde,
"(1) Bakanlık, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetler ve yapılan resmi kontrollerin karşılığı olarak ücret alabilir. Hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağı her yıl Aralık ayında Bakanlıkça belirlenir.
(2) Bu Kanun kapsamında elde edilecek gelirlerden 21/12/1967 tarihli ve 969 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Merkez ve Taşra Kuruluşlarına Döner Sermaye Verilmesi Hakkında Kanun ile ilgili olan faaliyet gelirleri, döner sermaye bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve bu gelirler öncelikli olarak bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesinde kullanılır. Diğer gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir. ...
(6) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun hükmüne de dayanılarak hazırlanan ve 31/01/2015 tarihli, 29253 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Döner Sermaye İşletmeleri Uygulama Yönetmeliği'nin "Gelirler" başlıklı 8. maddesinde,
"(1) İşletmelerin gelirleri;
a) İşletmelerin faaliyet alanlarıyla ilgili mal ve hizmetlerin satışlarından elde edilen gelirlerden,
b) Faiz gelirlerinden,
c) İşletmelere ait lüzumu kalmayan ve hurdaya ayrılan taşınır ve taşınmazların satış bedellerinden,
ç) İstekli ve yüklenicilerden kesilecek gecikme cezaları ile gelir kaydedilecek teminatlardan,
d) İşletmelere ait taşınır ve lojmanlar hariç taşınmazlardan elde edilen kira bedellerinden,
e) Reklam gelirlerinden,
f) Benzeri diğer gelirlerden oluşur.
(2) Her türlü imal ve üretim maddeleri toptan ve/veya perakende olarak işletmelerde, ticaret merkezlerinde, toptancı hal müdürlüklerinde ve işletmeler tarafından açılacak özel satış yerlerinde satılabilir. Fiyatlar, piyasa ve kalite dikkate alınarak Merkez Döner Sermaye İşletmesinde, İşletme Müdürünün başkanlığında, Başkanlık Mali Hizmetler Daire Başkanı, Muhasebe Yetkilisi ve ilgili Genel Müdürlüğün/Başkanlığın yetkili personelinin; taşra teşkilatında ise, işletme müdürünün başkanlığında, müdür yardımcıları, müdür yardımcısı olmayan işletmelerde gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi ve ilgili şube müdürü/bölüm başkanı/şube şefi/birim sorumlularından müteşekkil en az dört kişiden oluşturulacak Fiyat Tespit Komisyonu tarafından belirlenir. Komisyon eksiksiz olarak toplanır. Komisyon kararları çoğunlukla alınır. Kararlarda çekimser kalınamaz. Komisyon başkanı ve üyeleri oy ve kararlarından sorumludur, karşı oy kullanan komisyon üyeleri gerekçesini komisyon kararına yazmak ve imzalamak zorundadır. Komisyonca alınan kararlar komisyon başkan ve üyelerinin adları, soyadları ve görev unvanları belirtilerek imzalanır. Komisyonda oyların eşitliği halinde başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu teşkil eder. Üretimi yapılan aşı, serum, biyolojik ve kimyasal maddeler ile tahlil, analiz, muayene, kontrol ve sertifika hizmet satış bedeli ilgili Genel Müdürlüğün görüşü alınmak kaydıyla Başkanlıkça belirlenir. Çiftçi kayıt sistemi belgesi, bitkisel ve hayvansal üretime verilen desteklemeler ile teşvik primleri ödemelerinde düzenlenen dosya ve basılı evrak bedelleri Başkanlıkça belirlenir. Fiyatlar mali yılın başından önce yayımlanır. Bu fiyatlar maliyetin altında olamaz. İşletme mahsul ve mamulleri, işletme personeline de ihtiyacı oranında bu fıkra hükümlerine göre satılır.
(3) İşletmelerin, her türlü imal ve üretim maddeleri, gerçek ve tüzel kişilere Bakan Oluru ile bayilik verilerek satılabilir. Bu fıkranın uygulanması ile ilgili esas ve usuller Bakanlıkça belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.
04/08/1984 tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği'nin "Kuruluşlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Satış İşlemleri Usul ve Bedel Tespiti" başlıklı 63. maddesinde, "Kuruluşların ürettikleri mal ve hizmetlerin satışında bu Yönetmeliğin 29 uncu maddesindeki ihale usullerinin uygulanması mecburi değildir.
Üretilen mal ve hizmetler maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla kuruluşlar tarafından tesbit edilecek bedelle ticari usullere göre satılır.
Sipariş alınarak yapılacak mal ve hizmet satışında sipariş bedelinin en az % 10'u peşin, geri kalanı işin tesliminde alınır.
Kuruluşun bağlı bulunduğu idarenin birinci derecedeki ita amirince izin verilecek mal ve hizmetler için kredili satış yapılması mümkündür. Bu takdirde, siparişle birlikte işin bedelinin % 10'u peşin alınır, mal veya hizmetin tesliminde işin bedelinin % 25'i ödenmiş olmak kaydıyla kalan bedel 12 ayı geçmemek üzere eşit miktarlarda takside bağlanabilir." düzenlemesi yer almıştır.
Öte yandan, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesinin (B) fıkrasında, "Yeniden değerleme oranı, yeniden değerleme yapılacak yılın Ekim ayında (Ekim ayı dahil) bir önceki yılın aynı dönemine göre Devlet İstatistik Enstitüsünün Toptan Eşya Fiyatları Genel Endeksinde meydana gelen ortalama fiyat artış oranıdır. Bu oran Maliye Bakanlığınca Resmi Gazete ile ilan edilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Anılan hüküm uyarınca 27/11/2021 tarih ve 31672 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 533 sıra numaralı Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği ile 2022 yılındaki bedel artışlarında esas alınması gereken, 2021 yılı yeniden değerleme oranı %36,20 (otuz altı virgül yirmi) olarak tespit edilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, döner sermaye işletmelerince üretilen mal ve hizmetlerin, maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla tespit edilecek bedelle ticari usullere göre satılması mümkün olup; üretilen mal ve hizmetin niteliğinde veya maliyetinde bir değişiklik olmaması durumunda bedelinin yeniden değerleme oranı üzerinden hesaplanarak güncellenmesi, niteliğinde veya maliyetinde bir değişiklik olması durumunda ise, maliyet hesaplaması yapılmak suretiyle bedelinin somut verilerle ortaya konularak tespit edilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu birim fiyatların, davalı Tarım ve Orman Bakanlığının merkez ve taşra birimlerinde kurulan döner sermaye işletmelerince üretilen, iki yüz adetin üzerinde kalemden oluşan mal ve hizmetlere ilişkin olduğu ve davalı idarenin, bu mal ve hizmetlerin satış bedelinin belirlenmesinde yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, söz konusu yetki sınırsız olmayıp, idarenin yeniden değerleme oranında artış yapma zorunluluğu olmasa da, satış bedelini yeniden değerleme oranını aşacak şekilde belirleyebilmesi için, mal veya hizmetin maliyetinin, yeniden değerleme oranının uygulanması sonucu bulunacak tutarı aştığını hukuken denetlenebilir, somut verilerle ortaya koyması gerektiği de açıktır.
Ayrıca, davacı tarafından dava konusu listelerin öncülü olan 2020 yılı birim fiyat listelerine karşı açılan ve Danıştay Onuncu Dairesinin E:2020/5464 sayılı dosyasında verilen ve kesinleşen karar uyarınca, davacı tarafından iptali istenilen ve anılan karar ekinde liste halinde belirtilen birim fiyat listelerinin tohumculuğa ilişkin kısımlarında yer alan birim fiyatların, % 22,58 olan yeniden değerleme oranını aşan kısımlarının iptaline karar verildiğinden, öncelikle, dava konusu edilen listelerdeki tohumculuğa ilişkin birim fiyatlara esas/temel olan 2020 yılı birim fiyatlarının, 2020 yılındaki bedel artışlarında esas alınması gereken yeniden değerleme oranı olan % 22,58'e göre belirlenmesi gerekmektedir.
Belirlenen bu fiyatlar üzerinden de, 2021 yılı birim fiyat listelerine karşı açılan ve Danıştay Onuncu Dairesinin E:2021/6535 sayılı dosyasında verilen ve kesinleşen iptal kararı uyarınca, 2020 yılındaki birim fiyat artışlarında esas alınması gereken yeniden değerleme oranları eklenmek suretiyle belirlenen birim fiyatlara, 2021 yılı için belirlenen %9,11'lik yeniden değerleme oranının uygulanması suretiyle 2021 yılı birim fiyatlarının belirlenmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla, dava konusu 2022 yılına ilişkin döner sermaye birim fiyatlarının, yukarıda belirtilen şekilde belirlenecek 2020 ve 2021 yıllarına ilişkin döner sermaye birim fiyatlarına, 2022 yılı için belirlenen %36,20 yeniden değerleme oranının eklenmesi suretiyle tespit edilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Dairemizin 30/05/2022 tarihli ara kararı ile davalı idareye, dava konusu edilen ve yeniden değerleme oranı üzerinde yapılan birim fiyat artışlarının hangi kriter ve düzenlemeler esas alınarak belirlendiği sorulmuş; idare tarafından ara kararına verilen cevapta ise, anılan artışların günün şartlarına, yapılan işin süresine ve harcanan emeğe göre belirlendiği belirtilmiş, ancak her kalem bazında ayrı ayrı maliyet artışına veya nitelik değişikliğine ilişkin hukuken denetlenebilir herhangi bir somut verinin sunulamadığı görülmüştür.
Bu itibarla, dava konusu 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde yer alan;
- İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin; 43. sırasında yer verilen Tarla, Sera, Bağ ve Bahçe Kontrolleri, Üretim Yeri Muayene Raporu'nun (Özel istekler halinde uygulanacak) 391,66 TL olması gerekirken 547,00 TL; 55. sırasında yer verilen Tohumluk Bayii Belgesi'nin 783,30 TL olması gerekirken 1.365,00 TL; 56. sırasında yer verilen Tohum Yetiştirici Belgesi'nin (Gerçek Kişi İçin) 131,16 TL olması gerekirken 138,00 TL; (Tüzel Kişiler İçin) 131,57 TL olması gerekirken, 342,00 TL olarak;
- Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin; 5. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Belge Suret Ücreti'nin (Sayfa Başına) 9,11 TL olması gerekirken 14,00 TL; 6. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Tescil Belgesi Onaylı Suret'in 151,20 TL olması gerekirken 152,00 TL, 10. sırasında yer verilen Özel Sektör Tarımsal Araştırma Kuruluşu Müracatı ve Belgesi'nin 1.964,57 TL olması gerekirken 6.820,00 TL,13. sırasında yer verilen Doğal Çiçek Soğanları İhracat İzin Belgesi'nin 160,31 TL olması gerekirken 164,00 TL; 14. sırasında yer verilen Doğal Çiçek Soğanları İhracat Yeterlilik Belgesi'nin 1.566,60 TL olması gerekirken 1.638 TL; 15. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Devir ve İntikal Kayıt'ın 473,62 TL olması gerekirken 478,00 TL; 16. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Miras Devri Kayıt'ın 173,06 TL olması gerekirken 205,00 TL, 20. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Yayınlardan Alınan Bedel'in 25,57 TL olması gerekirken 69,00 TL, 21. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma İsim İnceleme'nin 200,38 TL olması gerekirken 205,00 TL; 28. sırasında yer verilen Tohum, Fide, Fidan, Süs Bitkileri İthalatı Ön İzin Belgesi'nin 1.247,82 TL olması gerekirken 1.365,00 TL; 31. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Haciz ve Tedbir Kayıt'ın 160,31 TL olması gerekirken 205,00 TL; 32. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Zorunlu Lisans Talebi'nin 437,19 TL olması gerekirken 478,00 TL; 33. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Zorunlu Lisans Arabuluculuk'un 437,19 TL olması gerekirken 478,00 TL; 34. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Lisans İşlemi Kayıt'ın 455,41 TL olması gerekirken 478,00 TL; 35. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Ek Süre Talebi'nin 455,41 TL olması gerekirken 478,00 TL; 40. sırasında yer verilen Islahçı Hakkı Tescil'in 1.484,63 TL olması gerekirken 1.502,00 TL; 41. sırasında yer verilen Islahçı Hakları Çeşit Koruma Unvan Değişikliği'nin 1.020,11 TL olması gerekirken 1.025,00 TL, 148. sırasında yer verilen Sevkiyat Bildirim İnceleme Ücreti'nin 91,36 TL olması gerekirken 274,00 TL olarak;
- Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin "Standart ücretler" alt başlığında yer verilen İthalatta Belge ve Beyan Kontrolü (Her bir BSS için) ve Bitki Sağlık Sertifikası ve Re-Eksport BSS Ücreti'nin (Bir Takım=Üç nüsha) ayrı ayrı 114,76 TL olması gerekirken 142,00 TL olarak;
- 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nin "Tarımsal Değerleri Ölçme (TDÖ) Deneme Ücretleri" alt başlığının 6. sırasında yer verilen çayır mera yem bitkileri'nin (çok yıllık) 10.566,48 TL olması gerekirken 10.913,00-TL olarak;
belirlendiği, buna karşın, yukarıda ifade edildiği üzere, anılan artışlara ilişkin her kalem bazında ayrı ayrı hukuken denetlenebilir nitelik değişikliği veya maliyet artışına ilişkin bir açıklamanın yapılmadığı görülmektedir.
Bu durumda, davalı idarece, hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olacak şekilde her kalem için ayrı ayrı hukuken denetlenebilir somut verilerle ortaya konulmadan belirlendiği anlaşılan yukarıda sayılan birim fiyatların, daha önceki yıllara ait birim fiyatlara yönelik verilen kararlar da dikkate alınarak belirlenecek olan 2021 yılı fiyatlarına %36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının hukuka aykırı olduğu; bununla birlikte dava konusu edilen birim fiyatların, davalı idarece belirlenen ve %25 artış oranını aşan, ancak yeniden değerleme oranı olan %36,20'yı aşmayan kısımlarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarım ve Orman Bakanlığınca yayımlanan;
I) İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
II) Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
III) Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
IV) Tohum Sertifikasyon Test Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nin;
A) 5042 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun Gereğince Islahçı Hakkı Verilmesine İlişkin Fiyat Listesi'nde,
B) 5553 sayılı Tohumculuk Yasası Kapsamında Çeşitli Tescil Denemesine Alınan Çeşit Adayları İçin 2022 Yılında Uygulanacak Deneme ve Diğer Ücretler Tarifesi'nde, yer alan ve kararda tek tek belirtilen tohumculuğa ilişkin birim fiyatların, Danıştay Onuncu Dairesinin 13/05/2024 tarihli ve E:2020/5464, K:2024/1895 sayılı ve 22/04/2025 tarihli, E:2021/6535, K:2025/2159 sayılı kararları da dikkate alınarak belirlenecek olan 2020 ve sonrasında 2021 yılı döner sermaye birim fiyatlarına, 2022 yılı için % 36,20 olan yeniden değerleme oranının uygulanması neticesinde belirlenecek olan miktarı aşan kısımlarının İPTALİNE,
2. Dava konusu listelerde yer alan birim fiyatların, %25 oranını aşan, ancak yeniden değerleme oranı olan %36,20'yı aşmayan kısımlarının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Davadaki haklılık oranına göre ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin yarısı olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ... TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
7. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 04/12/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.