Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2021/1695 E.,  2023/2658 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/1695
Karar No : 2023/2658

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …

KARŞI TARAF (DAVALI) : …Veteriner Hekimler Odası Başkanlığı

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının sözleşmesinin onaylanmamasına dair Niğde Veteriner Hekimler Odası'nın …tarih ve …sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; Türk Veteriner Hekimleri Birliği tarafından Anayasa'nın 135. maddesi ile 6343 sayılı Kanunun 14. ve 15. maddelerinde belirtilen kuruluş amaçlarının gerçekleştirilmesine yönelik düzenleme yapabileceği, bu bağlamda yürürlüğe giren Türk Veteriner Hekimleri Birliği Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Uygulama Yönetmeliği'nin yukarıda anılan maddelerinde, kamu dışında çalışacak veteriner hekimlerin işverenle aralarında düzenledikleri sözleşmenin bağlı bulundukları odaya sunulacağı, oda tarafından söz konusu sözleşmenin ücret, sosyal haklar ve çalışma şartlarıyla ilgili hükümlerinin asgari şartları içermesi kaydıyla onaylanacağı yönünde düzenleme yapıldığı, hal böyle iken Birlik tarafından belirlenen asgari ücret şartını taşımadığı sabit olan hizmet sözleşmesinin onaylanmamasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı; nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 06.07.2015 tarih ve YD İtiraz No:2015/374 sayılı kararının da bu yönde olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, bu konuda işlem tesis etmeye Odanın değil Birliğin yetkili olduğu, çalışma özgürlüğünün Anayasal bir hak olduğu, Borçlar Kanunu ve İş Kanununa uygun olarak sözleşme yapıldığı ve sözleşme özgürlüğü ilkesi gereği sözleşmenin geçerli olduğu, kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Niğde İli Damızlık Sığır Yetiştiricileri Birliği'nde çalışan veteriner hekimlerin Birlikle aralarında yaptıkları 2018 yılı çalışma sözleşmelerini davalı idareye onaylatmadıklarının anlaşılması üzerine, …tarihinde, …sayılı yazı ile sözleşmelerini onaylatmaları için 15 gün süre verilerek uyarı yazısının yazıldığı, uyarı yazısı ile verilen süre içinde sözleşmesini onaylatmak üzere davalı idareye getirmediğinden dolayı davacı hakkında …tarih ve …sayılı Niğde Veteriner Hekimler Odası Yönetim Kurulu kararı ile soruşturma açıldığı, soruşturmacı tarafından savunmasının istenmesi sonrasında davacının 27.12.2018 tarihinde davalı idareye dilekçe ile başvuruda bulunduğu, dilekçe ekinde sözleşme olmadığının …tarih ve … sayılı yazı ile davacıya bildirildiği, aynı yazı ile 2019 yılına ait sözleşmesini onaylatması ve çalışma belgesi alması hususunda bilgilendirme yapıldığı, 24.01.2019 tarihinde davacının davalı idareye vermiş olduğu dilekçe ekindeki 01.01.2019 tarihli sözleşmenin, sözleşmede belirlenen aylık net 2.416,71-TL ücretin Türk Veteriner Hekimleri Birliği tarafından kamu dışında çalışacak veteriner hekimler için belirlenen 2019 yılı asgari ücretinin (aylık net 5.200,00-TL) altında olması sebebiyle Niğde Veteriner Hekimler Odası'nın …tarih ve …sayılı işlemiyle sözleşmenin geçerli bir sözleşme olmadığından bahisle onaylanmadığı, bu işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği; "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları" başlıklı 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleri olduğu; "Ücrette adalet sağlanması" başlıklı 55. maddesinde, "Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır.
.." kurallarına yer verilmiştir.
4857 sayılı İş Kanunu'nun "Asgari ücret" başlıklı 39. maddesinde, "İş sözleşmesi ile çalışan ve bu Kanunun kapsamında olan veya olmayan her türlü işçinin ekonomik ve sosyal durumlarının düzenlenmesi için Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca Asgari Ücret Tespit Komisyonu aracılığı ile ücretlerin asgari sınırları en geç iki yılda bir belirlenir.
(Mülga ikinci fıkra: 2/7/2018-KHK/700/145 md.)
Komisyon kararları kesindir. Kararlar Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girer.
Komisyonun toplanma ve çalışma şekli, asgari ücretlerin tespiti sırasında uygulanacak esaslar ile başkan, üye ve raportörlere verilecek huzur hakları Maliye Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının birlikte hazırlayacakları yönetmelikte belirtilir.
Asgari Ücret Tespit Komisyonunun sekretarya hizmetleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından yerine getirilir." düzenlemesine; İş Kanunu'nun 39. maddesine dayanılarak hazırlanan 01.08.2004 tarih ve 25540 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Asgari Ücret Yönetmeliği'nin ikinci bölümünde, "Ücretin Belirlenmesine İlişkin İlke ve Esaslar"a yer verilmiş; üçüncü bölümünde ise, "Komisyonun Kuruluşu, Görev, Yetki ve Sorumluluğu"na ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. "Komisyonun Kuruluşu ve Toplantı Esasları" başlıklı 8. maddesinde, "Komisyon; Bakanlığın tespit edeceği üyelerden birinin başkanlığında;
a) Bakanlık Çalışma Genel Müdürü veya yardımcısı,
b) Bakanlık İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürü veya yardımcısı,
c) Devlet İstatistik Enstitüsü Ekonomik İstatistikler Dairesi Başkanı veya yardımcısı, (İşgücü, Hizmetler, Fiyat İstatistikleri ve İndeksler Dairesi Başkanlığı)
d) Hazine Müsteşarlığı temsilcisi,
e) Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığından konu ile ilgili dairenin başkanı veya yetki vereceği bir görevli,
f) Bünyesinde en çok işçiyi bulunduran en üst işçi kuruluşunun değişik işkolları için seçeceği beş temsilci,
g) Bünyesinde en çok işvereni bulunduran işveren kuruluşunun değişik işkolları için seçeceği beş temsilciden, kurulur.
Komisyon, Bakanlığın çağrısı üzerine toplanır ve Bakanlıkça hazırlanan gündeme göre çalışır.
Komisyon, en az on üyenin katılımı ile toplanır ve oylarının çoğunluğu ile karar verir. Karara katılmayan üye, isterse katılmama gerekçesini belirtir. Oyların eşitliği halinde, Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış sayılır. Komisyonun her toplantıda aldığı kararlar karar defterine yazılır ve başkan ve üyelerce imzalanır.
Komisyonun ücretin belirlenmesine ilişkin kararı kesindir. Bu kararın, toplanan bilgi ve belgelere göre hazırlanacak bir gerekçeye dayandırılması zorunludur." düzenlemesine yer verilmiştir.
6343 sayılı Türk Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odaların Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanunun 4. maddesinde, "Hakiki şahıslar veya hususi hukuk hükmi şahısları tarafından istihdam edilen (Veteriner hekim)ler de bu kanun hükümlerine tabidir." hükmüne yer verilmiş; 14. maddesinde, Türk Veteriner Hekimleri Birliğinin, veteriner hekimler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak veya yararlarını korumak amacı ile kurulmuş, tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; 15. maddesinde, Birliğin Azalarının maddi ve manevi hak ve menfaatlerini, hak ve memleket menfaatleriyle telif eder mahiyette korumakla görevli olduğu hüküm altına alınmıştır.
Anılan Kanunun 33. maddesinde, “İdare heyetinin bundan başka vazife ve salahiyetleri aşağıda yazılı olduğu şekilde tesbit olunmuştur:... c) Bölgelerin hususiyetlerine göre ve hastalığın nevilerine nazaran asgari tedavi ücreti tarifesi hazırlamak ve merkez konseyine tasdik ettirmek” düzenlemesine yer verilmiştir.
Türk Veteriner Hekimleri Birliğinin örgütlenmesine, hizmetlerinin yürütülmesine ve veteriner hekimlerin uyması gereken kurallara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 13.09.2006 tarih ve 26288 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Türk Veteriner Hekimleri Birliği Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Uygulama Yönetmeliği'nin "Ücretlerin alınmasında uyulacak kurallar" başlıklı 95. maddesinde, "(1) Veteriner hekimler hasta sahiplerinden alacakları ücret konusunda aşağıdaki kurallara uymak zorundadır.
a) Veteriner hekimler, bağlı oldukları oda tarafından hazırlanan ve Merkez Konseyi tarafından onaylanan, muayene tetkik ve tedavi ücretleri ile iş sözleşmeleri için belirlenen asgari ücretlere uymak zorundadır. Veteriner hekimlerin gerekli gördükleri durumlarda hasta sahibinden muayene ve uygulayacağı tedavi için ücret almamaya hakları vardır. Ücret alınırsa, alınan ücret asgari ücretin altında olamaz.
b) Özel hayvan hastaneleri, poliklinikler, laboratuvar ve benzeri kuruluşlarda çalışan veteriner hekimler, odaların saptadığı, Merkez Konseyinin onayladığı asgari ücretin altında bir ücretle çalışamazlar.
c) Ücretin tespitinde veya ödenmesinde üçüncü şahısların aracılığı kabul edilmez.
ç) Hasta hayvanın sahibine önceden bildirilmeyen veya onun onayı alınmadan çağrılan yardımcı veteriner hekim için ayrıca ücret istenemez."; "Kamu Dışında İstihdam ve Serbest Çalışma" başlıklı 113. maddesinde ise, "(1) Kamu dışında çalışacak veteriner hekimler, işverenle aralarında düzenledikleri sözleşmeyi bağlı bulundukları odaya onaylatmak zorundadırlar. Oda yönetimleri veteriner hekimlerin ücret, sosyal haklar ve çalışma şartlarıyla ilgili hükümleri asgari şartları içermesi kaydıyla onaylar.(...)
(4) Gerçek veya tüzel kişilere veyahut kurumlara süreli/sürekli meslekî hizmet verecek olan serbest çalışan veteriner hekimler bu kuruluşlarla hizmetin kapsamı, şartları ve ücretlendirilmesini içeren oda onaylı sözleşme yapmak mecburiyetindedirler.
(5) Oda yönetim kurulları, sözleşme hükümlerinin asgari çalışma şartlarını içermesi hâlinde onbeş gün içinde onaylar. Asgari çalışma şartlarını içermeyen sözleşmeler gerekçeleri belirtilmek suretiyle yeniden düzenlenmek üzere aynı süre içinde iade edilir.(...)
(7) Veteriner hekimler, Kanunda belirtilen yetkilerini kullanarak görevlerini ifa ederler ve sorumluluklarını yerine getirirler. Belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde görev yapmalarına ilişkin denetimler odalarca yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 135. maddesi ile 6343 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddeleri hükümlerinin birlikte incelenmesinden, Türk Veteriner Hekimleri Birliği'nin veteriner hekimliğinin, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlayarak meslek mensuplarının hak veya yararlarını korumak ve üyelerinin maddi ve manevi çıkarlarını gözetmek amacıyla kurulduğu anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen Uygulama Yönetmeliği'nin 113. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle Dairemiz nezdinde E:2020/7403 sayılı numara ile açılan davada, Dairemizin 08.04.2021 tarihli kararıyla, "Türk hukuk sisteminde Anayasanın ücrette adalet sağlanması ile ilgili 55. maddesi, oda üyesinin İş Kanunu hükümlerine göre çalışacağı da dikkate alındığında, İş Kanunu'nun iş sözleşmesi ile çalışan ve bu Kanunun kapsamında olan veya olmayan her türlü işçinin ekonomik ve sosyal durumlarının düzenlenmesi için Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca Asgari Ücret Tespit Komisyonu aracılığı ile ücretlerin asgari sınırları en geç iki yılda bir belirleneceğine ilişkin 39. maddesi ve Asgari Ücret Yönetmeliğinin "Komisyonun Kuruluşu ve Toplantı Esasları" başlıklı 8. maddesindeki asgari ücreti belirleme yetkisinin, yönetmelikte sayılan kamu kurum ve kuruluşlarından gelen temsilcilerle oluşturulacak bir komisyona verildiği dikkate alındığında, iş sözleşmesi ile çalıştırılanlarla ilgili odanın tek başına yasal düzenleme olmaksızın Yönetmelik ile asgari ücreti belirleme yetkisi verilmesinde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmamaktadır.
Her ne kadar, davalı Türk Veteriner Hekimleri Birliği tarafından, 6343 sayılı Kanunun 33. maddesinin (c) bendinde, Bölgelerin hususiyetlerine göre ve hastalığın nevilerine nazaran asgari tedavi ücreti tarifesi hazırlama ve merkez konseyine tasdik ettirme yetkisinin idare heyetinin vazifeleri arasında sayıldığı, serbest veteriner hekimlerin uymaları zorunlu olan asgari tedavi ücret tarifesini hazırlamanın idareye verilmiş bir görev olduğu savunulmakta ise de, 6343 sayılı Kanunun 33. maddesinin (c) bendinin iş sözleşmesi ile çalıştırılan veteriner hekimlerin işverenden alacağı ücreti belirleme yetkisini içermediği açıktır.
Hal böyle iken, mesleğin genel menfaatlerine yönelik düzenlemelerden yasanın açık düzenlemesi olmadan bir odaya tek başına, yorum yoluyla, içtihatlarla yada yönetmelik düzenlemelerinde bahisle, asgari ücret düzenleme yetkisi verildiğinden bahsedilmesine olanak bulunmamaktadır.(...) Kanuni dayanağı olmayan bu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır." gerekçesiyle anılan maddenin hukuka aykırılığı tespit edilerek yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Bu karar karşı yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 20.09.2021 tarihli karıyla reddedilmiştir.
Uyuşmazlık, davacının davalı idareye sunduğu sözleşmede belirlenen aylık net 2.416,71-TL ücretin Türk Veteriner Hekimleri Birliği tarafından kamu dışında çalışacak veteriner hekimler için belirlenen 2019 yılı asgari ücretinin (aylık net 5.200,00-TL) altında olması gerekçesiyle davalı idarece söz konusu sözleşmenin onaylanmamasından kaynaklanmaktadır.
Anayasal koruma altındaki sözleşme özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olup, taraflar arasında serbestçe belirlenmesi gereken sözleşmenin bedel unsuruna, yasal dayanağı bulunmaksızın, kamu kurumu niteliğindeki meslek üst kuruluşu olan Türk Veteriner Hekimleri Birliği ve meslek kuruluşu olan Veteriner Hekimleri Odaları tarafından asgari ücretlerin belirlenmesi suretiyle müdahale edilemez. Yukarıda yer verildiği üzere, dava konusu bireysel işlemin dayanağı düzenleyici işlemin hukuka aykırılığı tespit edilerek yürütmesinin durdurulması karşısında, dava konusu işlemde de hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki Aksaray İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak 16/05/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.