Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2024/4231 E.,  2025/349 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2024/4231
Karar No : 2025/349

TEMYİZ EDENLER : I- DAVALI ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

II- DAVALI YANINDA MÜDAHİL
... İnşaat Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN ÖZETİ: ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Muğla ili, Bodrum ilçesi, ... Mahallesi, ... ada ..., ... parsel, ... ada ... parsel, ... ada ... parsel sayılı taşınmazlara ilişkin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarihli, ... sayılı işlemi ile onaylanan 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı plan notu değişikliği ile anılan plan notu değişikliğine askı ilan süresi içerisinde yapılan itirazın reddine ilişkin Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 16.01.2023 tarihli işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dosyada bulunan bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu plan hükmü değişikliğinin üst ölçekli plan kararları ile uyumlu olduğu, planlar arası kademeli birliktelik ilkesine uygun olarak hazırlandığı, ayrıca Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu ile Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunca belirlenen koruma ilke kararları ve sit kararları ile uyumlu olduğu, ancak dava konusu değişikliğin, trafik ulaşım etüdü hazırlanmadan onaylandığı, ilgili mevzuatta öngörülen kapalı otoparkların giriş çıkışının parkın giriş çıkışından ayrı olması koşuluna yönelik gerek plan hükmünde, gerekse de plan açıklama raporunda herhangi bir ifadeye ve açıklamaya yer verilmediği, plan notları ve plan açıklama raporunda, Otopark Yönetmeliğinde ve Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde yer alan standartlara ilişkin hususlara nasıl uygunluk gösterdiğine, plan kararı kapsamında otoparkın kaç araçlık bir otopark olduğu, araç giriş-çıkışlarının ulaşım bağlantıları ve park alanı ile nasıl ilişkilendirildiğine yönelik hususların açıklanmadığı, plan hükmü değişikliği ile tanımlanan yer altı otoparkının yaratacağı trafik yükü ve yoğunluğuna ilişkin analitik bir değerlendirmenin yapılmadığı, dava konusu işlemlerin planlama teknik ve ilkeleri ile şehircilik esaslarına ve hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; dava konusu planlama alanın Türkbükü doğusu turizm merkezi sınırları içinde kaldığı ,kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ve turizm merkezleri sınırları ile doğal sit alanı ve benzeri koruma statüsü bulunan alan sınırlarının çakıştığı yerlerde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, turizm merkezi sınırları içinde kalan uyuşmazlık konusu alanda davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan dava konusu plan hükmü değişikliğinde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun gerekçe değiştirilerek reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davalı yanında müdahil tarafından: Planlama sürecinin Kültür ve Turizm Bakanlığı kanalı ile gerçekleşmemiş olmasının yetki yönünden hukuka aykırılık teşkil etmediği, otoparkların giriş çıkışının parkın giriş çıkışından ayrı olması kuralına ruhsat aşamasında riayet edileceği, zemin altında otopark yapılabileceğini öngören plan hükmü ilavesinin yoğunluk artırıcı bir etkiye sahip olmadığı, temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından: Dava konusu alanda otopark ihtiyacının olduğu, bu hususunun davacı belediye tarafından da kabul edildiği, park alanı olarak belirlenen alanın altına otopark yapılmasının nüfus yoğunluğunu arttırıcı bir işlem olmadığı, temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Muğla Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu ... tarih ve ... sayılı kararı ile Muğla ili Bodrum ilçesi, ... Mahallesi, ... ada ... parsel, ... ada ... parsel ile ... ada ... ve ... parsel sayılı taşınmazların bulunduğu alan (eski ... parselin) II. derece doğal sit alanı olarak belirlenmiş, Özelleştirme Yüksek Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile Muğla ili, Bodrum ilçesi, ... sınırları içerisinde yer alan, özelleştirme kapsam ve programında bulunan ... parsel sayılı taşınmaza yönelik turizm tesis alanı, günübirlik tesis alanı, arkeolojik sit alanı, yeşil alan, park alanı ve yol fonksiyonu önerilmesine ilişkin olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca hazırlanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği, 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği, 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planı değişikliği ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı değişikliği onaylanmıştır.
Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ... tarihli, ... sayılı işlemi ile uyuşmazlık konusu taşınmazlarının ortasında kalan ve mevcut imar planında park alanı olarak tanımlı olan alanda zemin altı otopark yapımına olanak tanıyan 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı plan notu değişikliği onaylanmış, anılan değişiklik, 06.12.2022-06.01.2023 tarihleri arasında Muğla Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünün ilan panosunda ve internet sayfasında eş zamanlı olarak ilan edilmiş, davacı tarafından askı-ilan süresi içerisinde anılan plan hükmü değişikliğine itiraz edilmiş, söz konusu itiraz, Bakanlık makamının 16.01.2023 tarihli işlemi ile reddedilmiş, itirazın reddinin Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı yazısı ile davacıya bildirilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının 28.07.2021 tarih ve 31551 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7334 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 5. maddesi ile değiştirilen halinde; "Bakanlık (Kültür ve Turizm Bakanlığı), kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan teklifleri sadece Bakanlığa sunulur. İlgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde sonuçlandırılır. Bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda; Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Bakanlığın uygun görüşü alınır. 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun, 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alanı Hakkında Bazı Düzenlemeler Yapılmasına Dair Kanun ve 18/12/1981 tarihli ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında kalan alanlar ile 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda öngörünüm bölgesi olarak belirlenen alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve özelleştirme kapsam ve programına alınan alanlar bu fıkra kapsamı dışındadır." düzenlemesine yer verilmiştir.
19.07.2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre, kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlar şeklinde tanımlanmıştır.
Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinde ve Turizm Merkezlerinde Planlamaya ve Uygulamaya ilişkin Yönetmeliğin "Planları Onaylama" başlıklı 14. maddesinde 12/11/2022 tarihinde yapılan değişiklik sonucu;"Bakanlıkça yapılan/yaptırılan veya Bakanlığa teklif edilenlerden uygun bulunan her ölçekteki plan ve plan değişiklikleri, Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde incelenir ve Bakanlık adına Genel Müdürlükçe onaylanır. Uygun bulunmayan planlar onaylanmaz ve onaylanmama sebepleri teklif sahibine iletilir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan, öncelikle ilgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenir. Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dâhilen geç 6 ay içinde onaylanır.
" düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu işlemin iptali yolundaki idare mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine, dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu, bu nedenle iptali gerektiği gerekçesiyle ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla istinaf başvurusunun değişik gerekçe ile reddine karar verildiğinden öncelikle dava konusu 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planının yetki yönünden hukuka uygun olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, turizm bölgeleri ile korunan alanların çakışması halinde buralarda yetkilerin nasıl kullanılacağına dair uygulamadaki sıkıntıları giderecek şekilde 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasında, 28.07.2021 tarih ve 31551 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7334 sayılı Kanunla değişiklik yapıldığı, buna göre kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan tekliflerinin sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulacağı, bu Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planların, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderileceği ve Kültür ve Turizm Bakanlığı ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde planların sonuçlandırılacağı, bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Kültür ve Turizm Bakanlığının uygun görüşünün alınacağı anlaşılmaktadır.
Anılan Kanun değişikliğinin genel gerekçesinde; kurumlar arası yetki çakışmasının turizm gelişimini olumsuz etkilediği anlaşıldığından, 2634 sayılı Kanunun bazı maddelerinin değiştirilerek Kültür ve Turizm Bakanlığına planlama, tahsis ve belgelendirme konusunda daha açık yetkiler vermek üzere Kanun teklifinin hazırlandığı, bu çerçevede Kültür ve Turizm Bakanlığının kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapma, yaptırma, re’sen onaylama ve tadil etme konusundaki yetkisine ilave olarak kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerce hazırlanan her tür ve ölçekteki plan ve plan değişikliklerinin sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulmasının, bu Bakanlık tarafından uygun görülen planların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca sonuçlandırılmasının, bu sayede iki Bakanlığın da yetkili olduğu bu alanlarda mutabakat sağlanarak, planlama sürecinin hızlandırılmasının hedeflendiği belirtilmiştir.
Söz konusu Kanun değişikliğinin madde gerekçesinde ise; mevcut 2634 sayılı Kanun ile turizm merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri sınırları içinde özel ve sektörel bir planlama olan turizm amaçlı ve odaklı imar planlarını yapma, yaptırma ve onaylama yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına verildiği, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar gibi korunan alanlarda plan onama yetkisinin ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ait olduğu, bu durumda, korunan alanların çevresi ile ilişkilerinin kurulması ile turizm merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri kapsamında bütüncül planlama kararları oluşturulması açısından, şehircilik ilke ve esaslarına ve planlama prensiplerine aykırı parçacı bir yaklaşımın ortaya çıktığı, ayrıca bu süreçte Kültür ve Turizm Bakanlığınca kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi veya turizm merkezi bütününde hazırlanan, ancak bir kısmı bu Bakanlıkça onaylanmasına karşılık korunan alan statüsünde bulunması nedeniyle onaylanmak üzere Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderilen planların onama süreçlerinin uzamasının, planlama kararlarının bütüncül bir şekilde uygulanması olanağını ortadan kaldırdığı ve mağduriyete sebep olduğu, plan yapımı konusunda farklı kurumların yetkili olmasından kaynaklı olarak oluşan ihtilafların ve mağduriyetlerin giderilmesinin ve iki Bakanlığın da yetkili olduğu bu alanlarda planlama sürecinin hızlandırılmasının hedeflendiği, genel olarak bu maddede yapılan düzenlemelerle, ülkemizin turizm sektöründe gösterdiği büyük ilerlemenin artarak devam etmesi için turizm politikasının belirleyici ve uygulayıcısı olan Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından, ülkemizin turizmine yönelik planlama ve çalışmaların bütüncül bir yaklaşımla yürütülmesi, kurumlar arası yetki çatışmasının giderilerek bürokrasinin azaltılması, planlama sürecinin kısaltılarak turizm potansiyeli yüksek alanların ülkemiz turizmine kazandırılmasının amaçlandığı açıklanmıştır.
Yine Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinde ve Turizm Merkezlerinde Planlamaya ve Uygulamaya ilişkin Yönetmeliğin "Planları Onaylama" başlıklı 14. maddesinde 12/11/2022 tarihinde yapılan değişiklik ile " Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan, öncelikle ilgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenir. Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dâhilen geç 6 ay içinde onaylanır." düzenlemesi ile çakışan alanlarda her iki bakanlığın mutabakatı sonucu uygun görülen planların Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanacağı düzenlenmiştir.
Bu kapsamda somut uyuşmazlık değerlendirildiğinde, uyuşmazlık konusu planlama alanı turizm merkezi sınırları içerisinde yer almaktadır. Ayrıca planlama alanında Muğla Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun ... tarihli ve ... sayılı kararı ile ... ada ... parsel, ... ada ... parsel, ... ada ... parsel sayılı taşınmazlar III. derece arkeolojik sit alanı, aynı Kurulun ... tarihli ve ... sayılı kararı ile ... ada ... parsel sayılı taşınmaz I. derece arkeolojik sit alanı olarak tescil edilmiştir. Bunun yanı sıra, Muğla Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun ... tarihli ve ... sayılı kararı ile dava konusu Bodrum ilçesi, ... Mahallesi, ... ada ... parsel, ... ada ... parsel ile ... ada ... ve ... sayılı parsel sayılı taşınmazlar (eski ... parsel) II. derece doğal sit alanında yer almaktadır. Hal böyle iken dava konusu turizm bölgesi ve korunan alanlarının çakıştığı sınırlar içerisinde kalan planlama alanında yukarıdaki açıklamalar gereğince plan onaylama yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından anılan planlara yönelik yetki yönünden bir itirazda bulunulmamıştır.
Bu itibarla dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesince istinaf başvurusu hakkında diğer hususlar yönünden inceleme yapılarak yeniden bir karar verilmesi gerekmekte olup, dava konusu işlemin iptali yönündeki Muğla 3. İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin gerekçeli reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı ve davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolundaki temyize konu ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 03/02/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.