Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/1651 E.,  2024/349 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/1651
Karar No : 2024/349

DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Kurulu
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN_KONUSU : 1) 05/11/2014-19/11/2014 döneminde ... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı (DZGYO) pay piyasasında gerçekleştirilen işlemlerin Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (f) bentlerine aykırılık teşkil ettiğinden bahisle davacıya 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca, elde edilen menfaat tutarı olan 1.142.120,09-TL'nin iki katı tutarında 2.284.240,18-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının,
2) V1-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasındaki “önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" ibaresinin iptali,
3) 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Savunma hakkı tam olarak kullanılmadan idari para cezası uygulandığı, Kurulca gerekli yetkiye sahip olunmasına karşın piyasa bozucu eylemlerin muğlak şekilde belirlendiği, Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasındaki “önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" ifadesinin içinin doldurulmadığı, suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırı davranıldığı, bir eylemin Tebliğ'in 5. maddesine aykırılık teşkil etmesinin o eylemi doğrudan piyasa bozucu eylem olarak tanımlamaya yetmeyeceği, yükümlülüğün ihlâlinin "makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan nitelikte" ise piyasa bozucu eylem sayılması gerektiği, piyasanın gereklerine göre beklentileri karşılamayan hisse senetlerinin tümünü satarak söz konusu pay piyasasından çıktığı, idari para cezasının iptal edilmesi talebiyle yaptığı başvurusunun yetkisiz makamca reddedildiği, bu hususta Kurul karar organınca karar alınması gerektiği, ceza tutarının orantısız ve fahiş olduğu, menfaat tutarının nasıl belirlendiğinin açık olmadığı, net menfaat hesaplaması yapılmadığı, asla piyasayı bozma amacıyla hareket etmediği, söz konusu pay piyasasının sığ olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresi içerisinde açılıp açılmadığının re'sen dikkate alınması gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, 6362 sayılı Kanun'un 107. maddesinde düzenlenen piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını oluşturmamakla birlikte yapısı, amacı ve etkisi itibarıyla piyasa bozucu nitelikteki eylemlerin 104. maddede piyasa bozucu nitelikte eylem olarak sayıldığı, düzenlemenin sermaye piyasalarının yapısının bir gereği olarak piyasada işlem yapan yatırımcıların korunması ihtiyacının bir ürünü olduğu, piyasa dolandırıcılığı fiilinin maddi ve manevi unsurlarının somut olayda varlığı hâlinde Cumhuriyet Başsavcılığı'na başvuruda bulunulduğu, buna karşılık 107. maddede öngörülen amaç çerçevesinde manevi unsurun bulunmaması, maddi unsurun ise piyasa bozucu eylem niteliğinin bulunması hâlinde 104. madde uyarınca yaptırım uygulandığı; Kanun'un 104. maddesine göre tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ya da teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen maddede sayılan nitelikteki fiil ve davranışların piyasa bozucu eylem olarak değerlendirildiği, Tebliğ'in 5. maddesinin Kanun'a aykırı olmadığı, 104. madde ile genel hatları çizilen piyasa bozucu eylem kavramının Tebliğ ile detaylı olarak belirlendiği, kanun koyucunun belirli işlem kalıplarını piyasa bozucu eylem olarak nitelendirdiği, bu işlemlerin önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte olması hususundaki değerlendirmeyi kendi takdir yetkisi kapsamında tuttuğu, yatırımcıların işlemlerinin/emirlerinin bütünsel olarak değerlendirilmek zorunda olduğu, tek bir oran üzerinden işlemlerinin/emirlerin piyasa bozucu eylem olup olmadığı sonucuna varılmasının mümkün olmadığı, davacıya usulüne uygun olarak savunma hakkının kullandırıldığı, davacı tarafından dikkat çekici işlemler gerçekleştirildiği, piyasa bozucu eylem nitelendirilmesinde kast unsurunun veya yatırımcının bu yönlü bir iradesinin aranmadığı, 5. maddede öngörülen nitelikteki işlemlerin bir tanesinin dahi olmasının piyasa bozucu eylem nitelendirmesi için yeterli olduğu, piyasanın sığ olduğunun davacı tarafından anlaşılabilecek bir husus olup davacının sığ bir piyasada bu derece yüksek seviyelerde işlem gerçekleştirmesinin piyasanın bozulmasına sebep olacağının da açık olduğu, denetleme raporunda yer alan tespitlerin davacının gerçekleştirdiği işlemlerin piyasa bozucu eylem niteliğinde olduğunu ortaya koyması ve davacının geçerli bir savunmada bulunamaması nedeniyle eylemlerin piyasa bozucu eylem olarak nitelendirildiği, işlemlerin Tebliğ'in 5. maddesine aykırılık teşkil ettiği, davacı tarafından yapılan başvurunun yetkili makamca reddedildiği, menfaat hesaplanmasının birçok veri dikkate alınarak yapıldığı, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Dava, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca verilen 2.284.240.18-TL idari para cezasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin, bu cezanın dayanağı Kurul'un VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" ifadesinin iptali ile 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesinin 1. fıkrasında yer alan (3. cümlenin) "Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması halinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. " hükmünün Anayasa'ya aykırılığı nedeni ile Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemine ilişkindir.

6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 103/1. maddesinde, "Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmü yer almış, 104. maddesinde ise, "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmüne yer verilmiş bulunmaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden, ... tarih ve ... sayılı yazı ile ... Gayrimenkul Yatırım Ortakklığı A.Ş. pay piyasasında 11/06/2014-10/07/2014 ve 05/11/2014-19/11/2014 dönemlerinde gerçekleştirilen işlemler nedeniyle savunması istenen davacı hakkında yapılan inceleme sonucu 11/06/2014-10/07/2014 döneminde gerçekleştirilen işlemlerle ilgili bir yaptırım uygulanmasına gerek bulunmadığı, ancak 05/11/2014-19/11/2014 döneminde gerçekleştirilen işlemlerin Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin (a), (b), (c) ve (f) bentlerine aykırılık teşkil ettiğinin saptanması nedeniyle, SPK'nun 104. maddesi uyarınca davacının bu dönemde elde ettiği menfaat tutarı 1.142.120.09-TL'nin iki katı olan 2.284.240.18-TL idari para cezası uygulanmasına karar verildiği anlaşılmıştır.
Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanmayan ve piyasaların güven, istikrar ve açıklık içinde çalışmasını bozan nitelikteki işlem ve eylemlerin cezai yaptırım yanında idari yaptırıma bağlanmasında denetim ve önlem mekanizmasının sağlıklı işlemesini ve güven içinde yatırım yapılmasını sağlamak amacı güdüldüğünden ve 6362 sayılı Yasanın belirtilen madde hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden uyuşmazlığa konu maddenin Anayasa'ya aykırılık oluşturmadığı görülmekle davacının 6362 sayılı Yasanın 104. maddesinin 1. fıkrasında yer alan 3. cümlenin Anayasaya aykırılık oluşturduğu iddiası yerinde görülmemiştir.
Öte yandan, dava konusu (VI - 104.1) sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin iptali istenilen 5. maddesinin 1. fıkrasında, "Tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen, sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili veriler dikkate alındığında önemli veya etkili kabul edilebilecek niteliktedir." düzenlemesi getirilmiş olup; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenip denetlenebilmesinin ve bunun sağlanabilmesi için makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin saptanması ve bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirlenmesi suretiyle anılan kamu hizmetinin düzgün şekilde yürütülmesi için Kanun hükümlerinin uygulanmasına açıklık getirecek şekilde tesis edilen dava konusu Tebliğ hükümlerinde de kamu hizmetinin gereklerine, 6362 sayılı Yasaya ve genel anlamda Anayasa'ya ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı adına verilen para cezasına ilişkin işlemin iptali istemine gelince;
6362 sayılı Kanun'un 104. maddesinde, piyasa bozucu eylemleri tespit edilenlere idari para cezası verileceği belirtildikten sonra 105. maddesinin 1. fıkrasında, idari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunmasının alınacağı; 4. fıkrasında, Bu Kanun uyarınca verilen idari para cezası kararlarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilineceği; 122. maddesinde, bu Kanun uyarınca verilecek idari yaptırım kararlarının Kurulca alınacağı; Kurul'un Görev Yetki ve Sorumlulukları başlıklı 128/1. maddesinde, Bu Kanun ile verilen görevler ile bu Kanunun emrettiği uygulamaların yerine getirilmesini ve öngörülen neticelerin sağlanmasını teminen gerekli olan iş ve işlemleri yapacağı; 134. maddesinde, Kurul kararlarına karşı açılacak idari davaların idare mahkemelerinde görüleceği hükme bağlanmış; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesinde de, "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur. 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. 3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden iş-lemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmüne yer verilmiştir.
Tüm madde hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, piyasa bozucu eylem içinde olduğu saptananlar adına Sermaye Piyasası Kurulu'nca idari yaptırım kararı uygulanacağı, bu karara karşı idari dava süresi içinde idari mahkemede dava açılabileceği gibi, önce aynı süre içinde olmak üzere itiraz yoluna başvurulabilineceği, bu itirazın varsa bir üst makam, üst makam yoksa aynı makam tarafından karara bağlanacağı anlaşılmaktadır.
Olayda, davacının savunmasının usulüne uygun alındığı görülmekle bu yöndeki iddiasının yerinde olmadığı, ancak, davacının 2577 sayılı Yasanın 11. maddesi kapsamında yaptığı başvurunun yine Kurul tarafından incelenip karara bağlanması gerekmekte iken Kurul yerine Daire Başkanlığınca istemin reddine karar verilmesinde usulde parelellik ilkesine ve mevzuata uyarlık görülmemiştir.
Diğer yandan, davalı idarece, söz konusu yetkinin Sermaye Piyasası Kurulu Teşkilat, Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği'nin 50. maddesi uyarınca Kurul adına yetki kullanımının devredilebilindiği ileri sürülmüş ise de; söz konusu madde ile devredilen yetkinin piyasanın denetim ve gözetimine ilişkin olduğu, bir idari yaptırım kararı alınmasını içermediği anlaşılmakla, bu yöndeki davalı savunması isabetli görülmemşitir.
Açıklanan gerekçelerle, davanın, Tebliğ'in 5/1. maddesinin iptaline yönelik olarak reddine, para cezasına ilişkin olarak işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
Kurul uzmanlarınca ... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı A.Ş. (...) pay piyasasında, davacı tarafından 05/11/2014-19/11/2014 döneminde gerçekleştirilen işlemlere ilişkin olarak yapılan incelemeler sonucunda; 14/10-04/11/2014 döneminde endeks ile uyumlu bir şekilde hareket eden ...Ağırlıklı Ortalama Fiyatının (AOF) 05/11/2014 tarihinden itibaren (2,40-TL) artış eğilimine girdiği, 14/11/2014 tarihinden sonra ise düşüş eğilimine girdiği ve 19/11/2014 tarihinde %29,3 oranında azalarak 2,49-TL seviyesine geldiği, söz konusu dönemde pay piyasasındaki işlem miktarında da artış olduğu, önceki dönemde 104.042 adet olan ortalama günlük işlem miktarının söz konusu dönemde yaklaşık 9 katı miktarında 989.110 adet olarak gerçekleştiği, en fazla işlem gerçekleştiren yatırımcının 1.402.058 adet alım ve 3.665.542 adet satım işlemi olmak üzere toplam 5.067.600 adet işlem (%23,29) ile davacı ...'in olduğu ve davacı tarafından söz konusu dönemde alım işlemlerinin tüm alım işlemlerine oranının %56,69'a, satım işlemlerinin tüm satım işlemlerine oranının %51,73'e, toplam işlemlerinin tüm işlemlere oranının %31,51'e yükseldiği, 397 adet sözleşme ile 824.581 adet fiyat yükseltici alım işlemi (%28,54) gerçekleştirildiği, AOF azalışı görülen dönemde 578 adet sözleşme ile 1.715.986 adet fiyat düşürücü satım işlemi (%41,68) gerçekleştirildiği, 1 dakikalık periyotlar içerisinde toplam 73 kez yön değiştiren emir verildiği, 1.699 kez emir verildiği ve bu emirlerin %33,43'ünün iptal edildiği, iptal edilen emirlerin çoğunun fiyatın düştüğü dönemde yapıldığı ve gerçekleştirilen işlemler neticesinde brüt 1.142.120,09-TL tutarında menfaat elde edildiği tespit edilmiştir.
Kurulca davacıdan alınan savunma da değerlendirilerek yapılan inceleme ve değerlendirme sonucunda ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, ... pay piyasasında davacı tarafından 05/11/2014-19/11/2014 döneminde gerçekleştirilen işlemlerin VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (f) bentlerine aykırılık teşkil etmesi sebebiyle söz konusu işlemlerden elde ettiği menfaat tutarının 1.142.120,09-TL olduğu dikkate alınarak davacı hakkında 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca elde ettiği menfaat tutarının iki katı olan 2.284.240,18-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine, davacı tarafından anılan Kurul kararının iptali talebiyle Kurul'a başvuruda bulunulmuş, başvurunun Kurul Piyasa ve Gözetim Dairesi Başkanlığı işlemiyle reddi üzerine söz konusu Kurul kararı ile dayanağı VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasındaki “önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" ibaresinin iptali ve 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:
Davacı tarafından 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir.
";
"Genel esaslar" başlıklı 103. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgari miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1’i ile vergi öncesi kârının %20’sinden yüksek olanına kadar idari para cezası verilir.";
"Piyasa bozucu eylemler" başlıklı 104. maddesinde, "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz.";
"İdari para cezalarının uygulanması" başlıklı 105. maddesinde, "(1) İdari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunması alınır. Savunma istendiğine ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmemesi hâlinde, ilgilinin savunma hakkından feragat ettiği kabul edilir.
(2) Bu Kanun'da tanımlanan kabahatlerden birinin idari yaptırım kararı verilinceye kadar birden çok işlenmesi hâlinde, ilgili hükme göre, ilgili gerçek veya tüzel kişiye bir idari para cezası verilir ve verilecek ceza iki kat artırılır. Ancak, bu kabahatin işlenmesi suretiyle bir menfaat temin edilmesi veya zarara sebebiyet verilmesi hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaat veya zararın üç katından az olamaz. ..." kuralı yer almaktadır.
21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği (VI-104.1)'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı, makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi ile bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirtilmesidir."; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Tebliğ, 06/12/2012 tarih ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır."; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'de geçen; ... f) Karşılıklı işlem: Birlikte hareket eden kişilerin borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlemlerin hem alıcı hem de satıcı tarafında yer almak suretiyle kendi hesapları arasında gerçekleştirdiği, sermaye piyasası aracının mülkiyetinin birlikte hareket eden kişiler arasında el değiştirmesini sağlayan işlemleri, g) Kendinden kendine işlem: Bir kişinin borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlemlerin hem alıcı hem de satıcı tarafında yer almak suretiyle kendi hesapları arasında gerçekleştirdiği, sermaye piyasası aracının mülkiyetinde bir değişiklik meydana getirmeyen işlemleri, ... ı) Piyasa bozucu eylem: Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylemi, ... ifade eder.";
"Emir veya işlemlere ilişkin piyasa bozucu eylemler" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen, sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili veriler dikkate alındığında önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte;
a) Alım veya satım yapılması, hesap hareketi gerçekleştirilmesi, emir verilmesi, emir iptali veya emir değiştirilmesi,
b) Farklı fiyat kademelerine emir iletilmesi,
c) Bir dakikadan daha az zaman dilimlerinde piyasadaki en iyi alım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi alım fiyatından daha düşük fiyatlı satım emri ya da piyasadaki en iyi satım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi satım fiyatından daha yüksek fiyatlı alım emri iletmek şeklinde yön değiştiren emirler verilmesi,
ç) Kendinden kendine veya karşılıklı işlemler gerçekleştirilmesi,
d) Açılış veya kapanış fiyatlarını etkilemeye yönelik işlemler yapılması,
e) Gün sonu veya vade sonu uzlaşma fiyatlarını etkilemeye yönelik işlemler gerçekleştirilmesi,
f) Fiyat yükseltici, fiyat düşürücü veya fiyatı sabit tutmaya yönelik işlemler yapılması,
g) Vadeli işlem ve opsiyon piyasasında bir sicile bağlı tüm hesaplar için ya da piyasa bazında belirlenen pozisyon limitlerinin geçilmesi,
ğ) Vadeli işlem ve opsiyon piyasasında, ilgili dayanak varlık piyasasında gerçekleştirilen işlemlerle aynı yönlü işlemler gerçekleştirilmesi ve benzeri işlemler yapılması suretiyle borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozan ya da sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, arz ve talepleri hakkında yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandıran veya adil ve dürüst işlem yapılmasını, piyasanın rekabetçi bir ortamda işleyişini ya da fiyatın doğru ve dürüst bir şekilde oluşmasını zorlaştıran ya da engelleyen fiil ve davranışlar piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasındaki “önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" ibaresinin incelenmesinden;
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.
Sermaye piyasası ile ilgili olarak kanuna aykırı olmayan düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı Kurumun, ilgili bulunduğu piyasada, 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi dava konusu Tebliği çıkarmak suretiyle kullandığı anlaşılmaktadır.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmekte olup işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
6362 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinin gerekçesinde, "Kanun'un amacına ilişkin bu madde hükmünde, uluslararası piyasalardaki gelişmeler dikkate alınarak ve ülkemiz sermaye piyasasının yıllar içinde gösterdiği değişim paralelinde öne çıkan piyasa işleyiş esasları daha anlaşılır ve kapsamlı bir şekilde sayılmıştır. Diğer yandan piyasanın işleyişinin yanı sıra gelişmesinin sağlanması hususu da Kanunun amaçları arasına dâhil edilerek, ülkemiz sermaye piyasasının uluslararası anlamda rekabet gücünün artırılması amaçlanmış ve uluslararası finans merkezi olma hedefi desteklenmiştir. Yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla piyasanın düzenlenmesi ve denetlenmesi hususu ise temel vizyon olarak korunmuştur." açıklamalarına yer verilmiştir.
6362 sayılı Kanun'un amacı, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olup Kurul'un düzenleme alanı özellik arz ettiğinden Kurul'a görev alanına giren konularda, kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel ilkelerine ve yazılı üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisi tanınmış; anılan Kanun'un 104. maddesinde, mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin, bir suç oluşturmadığı takdirde piyasa bozucu nitelikte eylem sayıldığı, Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından idarî para cezası verilebileceği belirtilerek Kurul'a piyasa bozucu eylemlere ilişkin usul ve esasları belirleme hususunda yetki verilmiştir.
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nde, piyasa bozucu eylem, mâkûl bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylem olarak tanımlanmış; dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinde, tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen, sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili veriler dikkate alındığında önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte alım veya satım yapılması, hesap hareketi gerçekleştirilmesi, emir verilmesi, emir iptali veya emir değiştirilmesi, farklı fiyat kademelerine emir iletilmesi, bir dakikadan daha az zaman dilimlerinde piyasadaki en iyi alım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi alım fiyatından daha düşük fiyatlı satım emri ya da piyasadaki en iyi satım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi satım fiyatından daha yüksek fiyatlı alım emri iletmek şeklinde yön değiştiren emirler verilmesi, kendinden kendine veya karşılıklı işlemler gerçekleştirilmesi, fiyat yükseltici, fiyat düşürücü veya fiyatı sabit tutmaya yönelik işlemler yapılması piyasa bozucu eylem olarak belirlenmiştir. Böylelikle, belirlenen nitelikteki alım-satım emirlerinin ve işlemlerinin engellenmesi suretiyle borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasının sağlanması ve yatırımcıların menfaatlerinin korunması amaçlanmıştır.
Sermaye piyasasının hareketli yapısı ve yeni gelişmelere açık olması, kanun hükümlerinin ise esas itibarıyla durağan ve genel mahiyet taşıması, 6362 sayılı Kanun'la davalı idareye verilen görev, yetki ve sorumluluklar ile Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceğine ilişkin Kanun hükmü göz önünde bulundurulduğunda; yazılı üst hukuk kurallarına ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla, mâkûl bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan ve bir suç oluşturmayan, ancak borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi konusunda idareye verilen görev ve yetki çerçevesinde ve Kanun'un amacına uygun olarak, tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen, sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili veriler dikkate alındığında alım veya satım yapılması, hesap hareketi gerçekleştirilmesi, emir verilmesi, emir iptali veya emir değiştirilmesi, farklı fiyat kademelerine emir iletilmesi, bir dakikadan daha az zaman dilimlerinde piyasadaki en iyi alım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi alım fiyatından daha düşük fiyatlı satım emri ya da piyasadaki en iyi satım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi satım fiyatından daha yüksek fiyatlı alım emri iletmek şeklinde yön değiştiren emirler verilmesi, kendinden kendine veya karşılıklı işlemler gerçekleştirilmesi, fiyat yükseltici, fiyat düşürücü veya fiyatı sabit tutmaya yönelik işlemler yapılması yönündeki fiil ve davranışların "önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte" olması durumda piyasa bozucu eylemler olarak öngörülmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Davacı hakkında 05/11/2014-19/11/2014 döneminde ... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı pay piyasasında gerçekleştirilen işlemlerin Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (f) bentlerine aykırılık teşkil ettiğinden bahisle 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca, elde edilen menfaat tutarı olan 1.142.120,09-TL'nin iki katı tutarında 2.284.240,18-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının incelenmesine gelince;
VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 5. maddesine göre; tek başına ya da birlikte hareket eden kişiler tarafından borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda gerçekleştirilen, sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili veriler dikkate alındığında önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte alım veya satım yapılması, hesap hareketi gerçekleştirilmesi, emir verilmesi, emir iptali veya emir değiştirilmesi, farklı fiyat kademelerine emir iletilmesi, bir dakikadan daha az zaman dilimlerinde piyasadaki en iyi alım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi alım fiyatından daha düşük fiyatlı satım emri ya da piyasadaki en iyi satım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi satım fiyatından daha yüksek fiyatlı alım emri iletmek şeklinde yön değiştiren emirler verilmesi, kendinden kendine veya karşılıklı işlemler gerçekleştirilmesi, fiyat yükseltici, fiyat düşürücü veya fiyatı sabit tutmaya yönelik işlemler yapılmasının piyasa bozucu eylem niteliğinde olduğu açıktır.
Dosyadaki bilgi ve belgeler çerçevesinde, davacı tarafından söz konusu dönemde ... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı pay piyasasında gerçekleştirilen işlemlerin hacimleri, miktarları ve oranları dikkate alındığında; önemli veya etkili kabul edilebilecek nitelikte alım ve satım yapıldığı, ilgili dönemde en fazla alım ve satım işleminin davacı tarafından gerçekleştirildiği, bir dakikadan daha az zaman dilimlerinde yön değiştiren emirler verildiği, gerçekleştiren bu işlemler sonucunda maddî menfaat elde edildiği, Kurulca tespit edilen borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozucu nitelikteki söz konusu işlemlerin Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (f) bentlerine aykırı olduğu ve Kanun'un 104. maddesi uyarınca makul ekonomik ve finansal gerekçelerle açıklanamadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, Kurulca tespit edilen söz konusu fiil ve davranışların, Tebliğ düzenlemelerine aykırı olduğu anlaşıldığından, davacı hakkında idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 23/01/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.