Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2022/8888 E.,  2025/5813 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/8888
Karar No : 2025/5813

DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN_KONUSU : Davacı tarafından, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesi'nin "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemeye göre, ağız ve diş sağlığı hizmeti sunulan özel sağlık kuruluşlarının açılış başvurusu sürecinde, “Deprem Güvenlik Raporu/Deprem Dayanıklılık Raporu” adı altında bir rapor sunmalarının zorunlu olduğu, ancak bu raporun içeriğinin, kimler tarafından ne şekilde hazırlanacağının, dava konusu Genelge'nin dayanağı olan Yönetmelikte tanımlanmadığı, buna göre, Kanunla verilmiş bir yetki ve görev olmadan Genelge'yle bir zorunluluk getirildiği, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlardan bu raporun alınması hususunun da herhangi bir üst hukuk normunda yer almadığı, bu bakımdan düzenlemenin, hukuki belirlilik ve idarenin kanuniliği ilkelerine aykırı olduğu, Yönetmelikte yer almayan bir kuralın daha alt düzenleyici işlemle getirilmesinin düzenlemeyi yetki yönünden hukuka aykırı hale getirdiği, ayrıca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca, depreme dayanıklılık raporu/deprem güvenlik raporu adı altında bir rapor tanımlanmadığı, bu raporu düzenleyecek kuruluş yetkilendirmesinin de yapılmadığı, bu durumun hukuki öngörülebilirlik ilkesine aykırı olduğu, hem kamuya hem özel kişilere ait yapıların deprem dayanımının belirlenmesi ve yapı envanterinin çıkarılması ile bu envanter verileriyle gerekli tedbirlerin alınmasının kamu yararı gereği olduğu, söz konusu raporların, teknik nitelikli raporlar olduğu, herhangi bir mevzuatta veya (mülga) Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik ve Türkiye Bina Deprem Yönetmeliğinde sabit bir isimlendirmesinin bulunmadığı, bir binanın deprem güvenliğinin tespit edilip raporlanabildiği, ancak bu tespit ve raporlama konusunda farklı yöntemlerin kullanılabildiği, hangi yöntemle deprem güvenliğinin belirlenmesi isteniyorsa bu konuda açık ve belirli bir şekilde düzenleme yapılmasının gerektiği, bir yapının deprem güvenlik seviyesini belirlemek hususunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca bir yetkilendirme yapılmadığı, sadece 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun hükümleri çerçevesinde yetkilendirilen kuruluşların bulunduğu, bu yetkilendirmenin ise, 6306 sayılı Kanunda ve uygulama yönetmeliğinde tanımlanan riskli yapıların belirlenmesine yönelik olduğu, amacın mevcut bir yapının güvenlik mertebesini belirlemek olmadığı, yıkılma veya ağır hasar alma riskini belirlemek olduğu, bu tespitin de Riskli Yapıların Tespit Edilmesine İlişkin Esaslar çerçevesinde yapıldığı, dolayısıyla, dava konusu düzenleme ile sunulması istenen raporun, 6306 sayılı Kanun çerçevesinde olduğunun söylenemeyeceği, ayrıca yapı uzmanlık alanında serbest inşaat mühendisi/işyeri tescil belgesi sahibi inşaat mühendislerinin, almış oldukları eğitim sonucu kazandıkları meslek ve uzmanlık alanları gereği, deprem ve bina güvenliğine ilişkin raporlama çalışmasını yapabileceği, buna rağmen dava konusu düzenleme ile sadece Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlarca bu hizmetin verilebileceği belirtilerek, serbest çalışan inşaat mühendislerinin bu alanda hizmet üretmelerinin hukuka aykırı biçimde engellendiği, inşaat mühendislerinin, almış oldukları eğitim ve yetkili oldukları uzmanlık alanı gereği her tür yapıyı deprem ve güvenliği konusunda değerlendirmek, bunlarla ilgili analiz ve uygulamayı yapmak gibi çalışmaların her alanında görev üstlenebilecek donanıma ve yetkiye sahip olduğu, hizmetin niteliği ve kamu yararına aykırı şekilde düzenleme yapıldığı iddia edilerek dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, ağız ve diş sağlığı hizmeti verilen özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, bu amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına, açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına, denetlenmelerine ve diğer hususlara ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, Yönetmeliğin “Ön İzin Başvurusu İçin Gerekli Belgeler” başlıklı Ek-1’inde mevcut binalar için deprem güvenlik raporu sunulması gerekliliğinin düzenlendiği, dava konusu Genelge'nin dayanağı Yönetmelikte, ilgili mevzuat hükümlerine ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının düzenlemelerine atıflar yapıldığı, sağlık hizmetlerinin ulaşılabilir, sürdürülebilir ve çağımız standartlarına uygun olarak sunulmasını sağlayıcı nitelikte düzenleme yapıldığı, netice itibarıyla davaya konu düzenleyici işlemin üst hukuk normlarına ve hizmetin gereklerine uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı tarafından, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesinin "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un ikinci faslında "Diş Tabipleri" ile ilgili kurallara yer verilmiş olup, anılan Kanun'un 29 ilâ 46. maddelerinde diş tabiplerinin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Anılan Kanun'un 29. maddesinde, "Diş tabibi, insan sağlığına ilişkin olarak, dişlerin, diş etlerinin ve bunlarla doğrudan bağlantılı olan ağız ve çene dokularının sağlığının korunması, hastalıklarının ve düzensizliklerinin teşhisi ve tedavisi ve rehabilite edilmesi ile ilgili her türlü mesleki faaliyeti icra etmeye yetkilidir. Diş tabipliğinin herhangi bir dalında münhasıran uzman olmak ve o unvanı ilan edebilmek için diş hekimliği fakültelerinden veya Sağlık Bakanlığına bağlı eğitim kurumlarından alınmış bir uzmanlık belgesine sahip olmak şarttır." hükmü ile 34. maddesinde, "Tabipler diş çekmeğe ve dişler üzerine iptidai tedavi tatbikına ve diş etlerine ait her nevi hastalıkları tedaviye mezun iseler de doğrudan doğruya dişçilik etmek istiyen ve o suretle icrayı sanat ettiğini ilan eden bir tabip behemehal Dişçi Mektebince verilmiş bir ruhsatnameyi hamil olmalıdır. Ruhsatname bir sene müddetle Dişçi Mektebine devam ile tatbikat gördükten sonra bilimtihan ita olunur." hükmü yer almaktadır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 9. maddesinin (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü yer almaktadır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (e) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının mevzuat ile belirlenen politika ve düzenlemelere uyumunu denetlemek, gerekli yaptırımları uygulamak Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine dayanılarak, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, ağız ve diş sağlığı hizmeti verilen özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, bu amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına, açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına, denetlenmelerine ve diğer hususlara ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Ön izin başvurusu ve ön izin verilmesi" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikte yer alan sağlık kuruluşlarından herhangi birinin açılmak istenmesi durumunda, yatırıma başlamadan önce ön izin alınması zorunludur. Ön izin almayan sağlık kuruluşu için ruhsat düzenlenemez.
(2) Sağlık kuruluşları için ön izin başvurusu Ek-1’de yer alan belgeler ile birlikte Müdürlüğe yapılır.
(3) Muayenehane ve poliklinik için başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk bulunmadığının tespiti halinde en geç on beş iş günü içerisinde Müdürlük tarafından ön izin belgesi düzenlenir. Başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk varsa aynı süre içerisinde başvuru sahibine yazılı olarak bildirilir.
(4) Merkez ve hastane için başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk bulunmadığının tespiti halinde evraklar en geç on beş iş günü içerisinde Bakanlığa gönderilir. Bakanlıkça yapılacak değerlendirmede başvurunun uygun görülmesi hâlinde Bakanlığa intikal tarihinden itibaren en geç otuz iş günü içerisinde ön izin belgesi düzenlenir. Başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk varsa, Müdürlük vasıtasıyla başvuru sahibine yazılı olarak bildirilir.
(5) Ön izin belgesi, muayenehane ve poliklinik için bir yıl; merkez ve hastane için iki yıl geçerlidir. Ön izin alan sağlık kuruluşu, bu sürelerin dolmasına en geç bir ay kala mazeretini ileri sürerek ek süre talebinde bulunabilir. Ek süre talebinin Bakanlıkça uygun görülmesi halinde; bir defaya mahsus olmak üzere en fazla bir yıla kadar ek süre verilir. Verilen ek süre içerisinde de ruhsat alamayan sağlık kuruluşunun ön izin belgesi iptal edilir.
(6) Ön izin belgesi, başkasına devredilemez." kuralına; Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-1 "Ön İzin Başvurusu İçin Gerekli Belgeler"in 7. maddesinde, "Mevcut binalarda, deprem güvenlik raporu ve binanın ilgili kısmı için yangına karşı gereken tedbirlerin alındığına ilişkin olarak ilgili mevzuata göre yetkili mercilerden alınmış olan belge, (Müşterek muayenehane faaliyeti gösterilen mahaller için tek bir hekim tarafından alınması yeterlidir.)” kuralına yer verilmiştir.
Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, anılan Yönetmelikte, bu Yönetmelik kapsamındaki bir özel sağlık kuruluşunun mevcut bir binada kurulmak istenmesi durumunda deprem güvenlik raporunun ön izin başvurusu aşamasında sunulması gerektiği düzenlenmiş, akabinde Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesinin dava konusu "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesi ile, “Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmeliğin yayım tarihi olan 06/03/2007'den sonra yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi alınan binalar için deprem dayanıklılık raporu istenmeyeceği,
Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden sonra alınmış olup esaslı tadilat yapılan binalar ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden önce alınmış binalar için Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporu isteneceği,
İmar Barışı kapsamındaki özel sağlık kuruluşları için ilgide kayıtlı Bakanlık yazısı doğrultusunda işlem tesis edileceği," hususlarının 81 İl Valiliklerine bildirilmesi üzerine davacı tarafından bakılan dava açılmıştır.
Dava konusu düzenlemeye istinaden Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından deprem dayanıklılık raporu vermek üzere Bakanlıklarınca yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşların listesinin gönderilmesi istenilmiş, anılan Bakanlığın Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün bila tarih ve ...sayılı yazısıyla, "6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında 'riskli yapı' tespiti yapmak üzere Bakanlıklarınca lisanslandırılmış kurum ve kuruluşlar bulunduğu, 'Deprem Dayanıklılık Raporu' vermek üzere yetkilendirilmiş herhangi bir kuruluş bulunmadığı, bu durumda bir binanın deprem performansının belirlenebilmesi için bina hakkında Türkiye Bina Deprem Yönetmeliğine göre analiz yapılmasının gerektiği, söz konusu analiz ve deprem performansı değerlendirmesi iş ve işlemlerinin herhangi bir üniversite veya mühendislik kuruluşuna müracaat edilerek yaptırılmasının mümkün olduğu" hususu Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne bildirilmiştir.
Dosya kapsamında bulunan ve bazı Valiliklerce konu hakkında görüş talep edilmesi üzerine bu Valiliklere hitaben yazılan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/04/2023 tarihli yazılarında da, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yukarıda bahsi geçen yazısı ile benzer içerikteki yazısından bahisle "ilgili mevzuata göre yetkili merciden alınmış olan depreme dayanıklılık raporu ve raporun üniversite harici merciden alınması halinde raporu düzenleyen kurum/kuruluş ve imzalayan kişi veya kişilerin onaylı yetki belgeleri örnekleri sunulması durumunda gerekli iş ve işlemlerin yapılarak, tereddüt hasıl olması durumunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünün uygunluk görüşünün alınabileceği,
06/03/2007'den sonra yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi alınan binalar için deprem güvenlik raporu istenmeyeceği ancak, deprem sonrası binalarda meydana gelen hasarın tespit edilmesi amacıyla yapılan hasar tespit incelemeleri neticesinde hasarlı olduğu tespit edilen binaların hasar durum statüsüne göre, binada sağlık hizmet sunumu yapılıp yapılmayacağına esas teşkil etmek üzere, binanın kullanılabilir durumda olup olmadığına Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından karar verilmesi ve bu karar neticesine göre iş ve işlemlerin yürütülmesi gerektiği" hususlarına yer verilmiştir.
Anılan yazışmalarda, dava konusu düzenlemede yer verilen Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporundan bahsedilmediğinin anlaşılması üzerine Danıştay 13. Dairesinin 06/07/2023 tarih ve E:2022/8888 sayılı ara kararıyla, davalı idareden, söz konusu Genelgenin dava konusu 2. maddesinin yürürlükten kaldırılıp kaldırılmadığı sorulmuş, davalı idare tarafından 17/10/2023 tarihinde UYAP üzerinden sunulan ara karar cevabında, dava konusu Genelge hükmü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yazısı doğrultusunda, İl Sağlık Müdürlüklerinden gelen görüş taleplerine "ilgili mevzuata göre yetkili merciden alınmış olan depreme dayanıklılık raporu ve raporun üniversite harici merciden alınması halinde raporu düzenleyen kurum/kuruluş ve imzalayan kişi veya kişilerin onaylı yetki belgeleri örnekleri sunulması durumunda gerekli iş ve işlemlerin yapılarak, tereddüt hasıl olması durumunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünün uygunluk görüşünün alınabileceği" yönünde görüş bildirildiği belirtilmiştir.
Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idare, kendi düzenleme yetkisini de yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır. Bu itibarla, idare hukukunda "yetki" kavramı, Anayasa ve yasalarla idareye tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmekte ve bu alanda yetkisizlik kural, yetkililik istisna olarak kabul edilmektedir. Bu istisna hali ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılması anlamına gelmektedir. İdarenin düzenleme yetkisinin yasalarla sınırlı olması, aynı zamanda, idarenin ikincil, türevsel nitelikte kural getirmek zorunda olduğu ve yetki kurallarının genişletici yoruma tabi tutulamayacağı sonucunu da doğurmaktadır.
Düzenli hale koymak, düzen vermek olarak tanımlanabilecek olan düzenleme yetkisi, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, hukukta sürekli, soyut ve objektif, genel durumları belirleyen, bireysel olmayan, tükenmez norm olarak tanımlanmaktadır. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, genelge gibi düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin, sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve gösteren; maddi olaylara uygulanabilecek, diğer bir deyişle hukuk aleminden maddi aleme aktarılabilecek açıklık ve belirlilikte hükümler içermesi gerekmektedir.
Düzenleyici işlemin söz konusu niteliği, Anayasa'nın 124. maddesiyle birlikte değerlendirildiğinde; yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi bulunan idarenin, Yasanın uygulamasını gösterme kabiliyetini haiz olmayan, objektif, belirli ve açık kurallar konulmadan, düzenleme yetkisini bütünüyle uygulamayı yapacak birimlere bırakacak biçimde (içi boş) düzenleme yetkisi bulunmadığının kabulü zorunludur.
Belirtilen Anayasa hükümleri ve idare hukuku ilkeleri uyuşmazlığa uygulandığında; sağlık alanında otorite olan davalı Bakanlığın, dava konusu Genelgenin dayanağını teşkil eden ve yukarıda alıntısı yapılan mevzuat hükümlerinde ağız ve diş sağlığı hizmeti sunulan özel sağlık kuruluşlarının açılmaları sırasında istenecek belgeler arasında yer alan, sağlık kuruluşunun faaliyet göstereceği binanın depreme karşı dayanıklılığını gösteren rapora ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bakılan davada, uyuşmazlık, davalı idarenin söz konusu yetkisi kapsamında, deprem güvenlik raporunun temininin nasıl sağlanacağına yöneliktir.
Bu bağlamda, dava konusu düzenlemeye göre, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden sonra alınmış olup esaslı tadilat yapılan binalar ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden önce alınmış binalar için Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporunun isteneceği; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yukarıda yer verilen yazılarına göre de, 'Deprem Dayanıklılık Raporu' vermek üzere yetkilendirilmiş herhangi bir kuruluş bulunmadığı, bir binanın deprem performansının belirlenebilmesi için bina hakkında Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği kapsamındaki analiz ve deprem performansı değerlendirmesi iş ve işlemlerinin herhangi bir üniversite veya mühendislik kuruluşu tarafından yapılabileceği görülmektedir.
Bu durumda, idarenin, Kanunun ve Yönetmeliğin uygulamasını gösterme kabiliyetini haiz olmayan, objektif, belirli ve açık kurallar öngörmeyen, içi boş düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, dava konusu Genelge hükmünün, kapsamındaki sağlık kuruluşlarının deprem güvenlik raporunu ne suretle temin edeceklerine ilişkin açık ve belirli kurallar içermediği, bu yönüyle hukuka uyarlığının bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesinin "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesinin iptali gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, anılan Yönetmelikte, bu Yönetmelik kapsamındaki bir özel sağlık kuruluşunun mevcut bir binada kurulmak istenmesi durumunda deprem güvenlik raporunun ön izin başvurusu aşamasında sunulması gerektiği düzenlenmiş, akabinde Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesi'nin "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesi ile, “Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmeliğin yayım tarihi olan 06/03/2007'den sonra yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi alınan binalar için deprem dayanıklılık raporu istenmeyeceği,
Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden sonra alınmış olup esaslı tadilat yapılan binalar ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden önce alınmış binalar için Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporu isteneceği,
İmar Barışı kapsamındaki özel sağlık kuruluşları için ilgide kayıtlı Bakanlık yazısı doğrultusunda işlem tesis edileceği," hususlarının 81 İl Valiliklerine bildirilmesi üzerine davacı tarafından bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un ikinci faslında "Diş Tabipleri" ile ilgili kurallara yer verilmiş olup, anılan Kanun'un 29 ilâ 46. maddelerinde diş tabiplerinin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Anılan Kanun'un 29. maddesinde, "Diş tabibi, insan sağlığına ilişkin olarak, dişlerin, diş etlerinin ve bunlarla doğrudan bağlantılı olan ağız ve çene dokularının sağlığının korunması, hastalıklarının ve düzensizliklerinin teşhisi ve tedavisi ve rehabilite edilmesi ile ilgili her türlü mesleki faaliyeti icra etmeye yetkilidir. Diş tabipliğinin herhangi bir dalında münhasıran uzman olmak ve o unvanı ilan edebilmek için diş hekimliği fakültelerinden veya Sağlık Bakanlığına bağlı eğitim kurumlarından alınmış bir uzmanlık belgesine sahip olmak şarttır." hükmü ile 34. maddesinde, "Tabipler diş çekmeğe ve dişler üzerine iptidai tedavi tatbikına ve diş etlerine ait her nevi hastalıkları tedaviye mezun iseler de doğrudan doğruya dişçilik etmek istiyen ve o suretle icrayı sanat ettiğini ilan eden bir tabip behemehal Dişçi Mektebince verilmiş bir ruhsatnameyi hamil olmalıdır. Ruhsatname bir sene müddetle Dişçi Mektebine devam ile tatbikat gördükten sonra bilimtihan ita olunur." hükmü yer almaktadır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü yer almaktadır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi' nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (e) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının mevzuat ile belirlenen politika ve düzenlemelere uyumunu denetlemek, gerekli yaptırımları uygulamak Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine dayanılarak, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, ağız ve diş sağlığı hizmeti verilen özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, bu amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına, açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına, denetlenmelerine ve diğer hususlara ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle anılan Yönetmeliğin "Ön izin başvurusu ve ön izin verilmesi" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikte yer alan sağlık kuruluşlarından herhangi birinin açılmak istenmesi durumunda, yatırıma başlamadan önce ön izin alınması zorunludur. Ön izin almayan sağlık kuruluşu için ruhsat düzenlenemez.
(2) Sağlık kuruluşları için ön izin başvurusu Ek-1’de yer alan belgeler ile birlikte Müdürlüğe yapılır.
(3) Muayenehane ve poliklinik için başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk bulunmadığının tespiti halinde en geç on beş iş günü içerisinde Müdürlük tarafından ön izin belgesi düzenlenir. Başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk varsa aynı süre içerisinde başvuru sahibine yazılı olarak bildirilir.
(4) Merkez ve hastane için başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk bulunmadığının tespiti halinde evraklar en geç on beş iş günü içerisinde Bakanlığa gönderilir. Bakanlıkça yapılacak değerlendirmede başvurunun uygun görülmesi hâlinde Bakanlığa intikal tarihinden itibaren en geç otuz iş günü içerisinde ön izin belgesi düzenlenir. Başvuru evraklarında eksiklik veya uygunsuzluk varsa, Müdürlük vasıtasıyla başvuru sahibine yazılı olarak bildirilir.
(5) Ön izin belgesi, muayenehane ve poliklinik için bir yıl; merkez ve hastane için iki yıl geçerlidir. Ön izin alan sağlık kuruluşu, bu sürelerin dolmasına en geç bir ay kala mazeretini ileri sürerek ek süre talebinde bulunabilir. Ek süre talebinin Bakanlıkça uygun görülmesi halinde; bir defaya mahsus olmak üzere en fazla bir yıla kadar ek süre verilir. Verilen ek süre içerisinde de ruhsat alamayan sağlık kuruluşunun ön izin belgesi iptal edilir.
(6) Ön izin belgesi, başkasına devredilemez." kuralına; Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-1 "Ön İzin Başvurusu İçin Gerekli Belgeler"in 7. maddesinde, "Mevcut binalarda, deprem güvenlik raporu ve binanın ilgili kısmı için yangına karşı gereken tedbirlerin alındığına ilişkin olarak ilgili mevzuata göre yetkili mercilerden alınmış olan belge, (Müşterek muayenehane faaliyeti gösterilen mahaller için tek bir hekim tarafından alınması yeterlidir.)” kuralına yer verilmiştir.
Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesiyle de, uygulama birliğinin sağlanması ve herhangi bir mağduriyet oluşmaması açısından söz konusu sağlık kuruluşlarının başvurularında dikkat edilmesi gereken hususlar 81 İl Valiliğine bildirilmiş, bu hususlar arasında mevcut binalarda kurulacak ağız ve diş sağlığı hizmeti sunulan özel sağlık kuruluşlarına ilişkin ön izin aşamasında sunulacak deprem güvenlik raporuna yönelik birtakım kriterler belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava konusu düzenlemeye istinaden, Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından deprem dayanıklılık raporu vermek üzere Bakanlıklarınca yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşların listesinin gönderilmesi istenilmiş, anılan Bakanlığın Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün bila tarih ve ... sayılı yazısıyla, "6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında 'riskli yapı' tespiti yapmak üzere Bakanlıklarınca lisanslandırılmış kurum ve kuruluşlar bulunduğu, 'Deprem Dayanıklılık Raporu' vermek üzere yetkilendirilmiş herhangi bir kuruluş bulunmadığı, bu durumda bir binanın deprem performansının belirlenebilmesi için bina hakkında Türkiye Bina Deprem Yönetmeliğine göre analiz yapılmasının gerektiği, söz konusu analiz ve deprem performansı değerlendirmesi iş ve işlemlerinin herhangi bir üniversite veya mühendislik kuruluşuna müracaat edilerek yaptırılmasının mümkün olduğu" hususu Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne bildirilmiştir.
Dosya kapsamında bulunan ve bazı Valiliklerce konu hakkında görüş talep edilmesi üzerine bu Valiliklere hitaben yazılan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/04/2023 tarihli yazılarında da, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yukarıda bahsi geçen yazısı ile benzer içerikteki yazısından bahisle "ilgili mevzuata göre yetkili merciden alınmış olan depreme dayanıklılık raporu ve raporun üniversite harici merciden alınması halinde raporu düzenleyen kurum/kuruluş ve imzalayan kişi veya kişilerin onaylı yetki belgeleri örnekleri sunulması durumunda gerekli iş ve işlemlerin yapılarak, tereddüt hasıl olması durumunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünün uygunluk görüşünün alınabileceği,
06/03/2007'den sonra yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi alınan binalar için deprem güvenlik raporu istenmeyeceği ancak, deprem sonrası binalarda meydana gelen hasarın tespit edilmesi amacıyla yapılan hasar tespit incelemeleri neticesinde hasarlı olduğu tespit edilen binaların hasar durum statüsüne göre, binada sağlık hizmet sunumu yapılıp yapılmayacağına esas teşkil etmek üzere, binanın kullanılabilir durumda olup olmadığına Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından karar verilmesi ve bu karar neticesine göre iş ve işlemlerin yürütülmesi gerektiği" hususlarına yer verilmiştir.
Anılan yazışmalarda, dava konusu düzenlemede yer verilen Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporundan bahsedilmediğinin anlaşılması üzerine, Dairemizin 06/07/2023 tarih ve E:2022/8888 sayılı ara kararıyla, davalı idareden söz konusu Genelge'nin dava konusu 2. maddesinin yürürlükten kaldırılıp kaldırılmadığı sorulmuş, davalı idare tarafından 17/10/2023 tarihinde UYAP üzerinden sunulan ara karar cevabında, dava konusu Genelge hükmü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yazısı doğrultusunda, İl Sağlık Müdürlüklerinden gelen görüş taleplerine "ilgili mevzuata göre yetkili merciden alınmış olan depreme dayanıklılık raporu ve raporun üniversite harici merciden alınması halinde raporu düzenleyen kurum/kuruluş ve imzalayan kişi veya kişilerin onaylı yetki belgeleri örnekleri sunulması durumunda gerekli iş ve işlemlerin yapılarak, tereddüt hasıl olması durumunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğünün uygunluk görüşünün alınabileceği" yönünde görüş bildirildiği belirtilmiştir.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Nitekim, tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya üst hukuk normlarının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla buralarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen ve dayanağı mevzuattaki hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Belirtilen Anayasa hükümleri ve idare hukuku ilkeleri uyuşmazlığa uygulandığında; sağlık alanında otorite olan davalı Bakanlığın, dava konusu Genelge'nin dayanağını teşkil eden ve yukarıda alıntısı yapılan mevzuat hükümlerinde ağız ve diş sağlığı hizmeti sunulan özel sağlık kuruluşlarının açılmaları sırasında istenecek belgeler arasında yer alan, sağlık kuruluşunun faaliyet göstereceği binanın depreme karşı dayanıklılığını gösteren rapora ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bakılan davada, uyuşmazlık, davalı idarenin söz konusu yetkisi kapsamında, deprem güvenlik raporunun temininin nasıl sağlanacağına yöneliktir.
Dava konusu Genelge'nin dayanağını oluşturan 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmî Gazete'de Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik'in -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle- ekinde yer alan EK-1 "Ön İzin Başvurusu İçin Gerekli Belgeler"in 7. maddesinde, ön izin başvurusu aşamasında, mevcut binalar için ilgili mevzuatına göre yetkili mercilerden alınmış deprem güvenlik raporunun sunulması zorunlu kılınmış fakat bu raporun hangi kurum ve kuruluşlardan temin edileceğine ilişkin bir kurala yer verilmemiştir.
Buna karşılık, dava konusu düzenleme ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden sonra alınmış olup esaslı tadilat yapılan binalar ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi 06/03/2007 tarihinden önce alınmış binalar için Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yetkilendirilmiş kuruluşlar tarafından verilen deprem dayanıklılık raporunun isteneceği kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca, "Deprem Dayanıklılık Raporu" vermek üzere yetkilendirilmiş herhangi bir kuruluşun bulunmadığı, bir binanın deprem performansının belirlenebilmesi için bina hakkında Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği kapsamındaki analiz ve deprem performansı değerlendirmesi iş ve işlemlerinin herhangi bir üniversite veya mühendislik kuruluşu tarafından yapılabileceğine ilişkin hususlar, "normlar hiyerarşisi" kuramına ilişkin yukarıda yer verilen açıklamalarla birlikte değerlendirildiğinde; dava konusu düzenlemenin, dayanağı olan üst hukuk kuralını daraltıcı ve yeni kural getirici niteliği haiz, üst normu açıklamaktan ve uygulamasını göstermekten uzak olduğu, bu nedenle de hukuka uyarlığının bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 03/11/2022 tarih ve E-67029623-199 sayılı Genelgesi'nin "Deprem güvenlik raporu hususuna ilişkin" başlıklı 2. maddesinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 04/12/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.