Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2025/1364 E.,  2025/4248 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/1364
Karar No:2025/4248

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... Hizmetler İl Müdürlüğünce 04/12/2024 tarihinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19. Maddesi uyarınca açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı “İl Müdürlüğümüze Bağlı Kuruluşlarımız İçin Kuruluş Mutfağında Pişirmeli, Dağıtımlı, Malzemeli Mamul Yemek Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak dava dışı bir istekli tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu üzerine, davacının teklifinin değerlendirme dışı bırakılması yönünde düzeltici işlem belirlenmesine dair kısmı yönünden 29/01/2025 tarih ve 2025/UH.II-400 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen kararda; davacı tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olmadığına ilişkin (a), (b), (c), (d) ve (e) iddialarına ilişkin olarak;
İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25. maddesinde yemek hazırlama, pişirme, dağıtım ve servis hizmetinde kullanılacak her türlü işçilik giderinin teklif fiyata dahil olduğunun ifade edildiği, Teknik Şartname’nin “D-Taşıma” başlıklı maddesinde de taşımada kullanılacak araçları kullanacak sürücülerin giderlerinin teklif fiyata dahil olduğunun belirtildiği, davacı tarafından ihale konusu işte çalıştırılması öngörülen sürücü giderine ilişkin bir açıklama yapılmadığı ve işçilik giderlerine ilişkin maliyet kalemlerini gösteren “B) İşçilik Giderleri” başlıklı cetvelde de sürücüye ilişkin herhangi bir maliyetin öngörülmediğinin tespit edildiği, aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında hesaplanan işçilik giderinin eksik olduğu, davacı şirket tarafından her ne kadar şoför/sürücü giderlerinin “yardımcı gider” olarak kabul edilmesi gerektiği ileri sürülse de, 4734 sayılı Kanun ve İdari Şartname hükümleri birlikte değerlendirildiğinde belirtilen giderin işçilik kalemi içerisinde yer aldığı, bu nedenle belirtilen hususa ilişkin açıklamanın yapılması gerektiği, dolayısıyla davacı şirket tarafından yapılan teklifin mevzuatın aradığı koşulları taşımadığı, teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasına yönelik düzeltici işlem tesisine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, sürücü giderlerinin, işçilik giderleri içerisinde açıklanmasının fiili olarak da imkansız olduğu, ihale kapsamında çalıştırılacak aşçı, aşçı yardımcısı, bulaşıkçı ve servis elemanı için, teklif cetvelinde 4 ayrı satır açıldığı, Kurulun bu kararının önceki kararlarıyla çeliştiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
... Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğünce 04/12/2024 tarihinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19. Maddesi uyarınca açık ihale usulü ile gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı “İl Müdürlüğümüze Bağlı Kuruluşlarımız İçin Kuruluş Mutfağında Pişirmeli, Dağıtımlı, Malzemeli Mamul Yemek Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak dava dışı bir istekli tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu üzerine, davacının teklifinin değerlendirme dışı bırakılması yönünde düzeltici işlem belirlenmesine dair kısmı yönünden 29/01/2025 tarih ve 2025/UH.II-400 sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, idarelerin bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu; "Aşırı düşük teklifler" başlıklı 38. maddesinde, ihale komisyonunun verilen teklifleri 37. maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği, bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği kurala bağlanmıştır.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin "Sınır değer ve aşırı düşük teklifler" başlıklı 59. maddesinde, ihale komisyonunun verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değeri hesaplayacağı, aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemlerine ilişkin olarak, ihale ilanı ve dokümanında belirtilmek kaydıyla, sınır değerin altında olan tekliflerin ihale komisyonunca aşırı düşük teklif olarak tespit edileceği ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntıların yazılı olarak isteneceği, ihale komisyonunun verilen hizmetin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar, teklif edilen hizmetin özgünlüğü gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendireceği, bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin tekliflerinin reddedileceği kuralına yer verilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliğinin ihalenin yapıldığı tarihte yürürlükte olan haliyle 45.1.3. maddesinde, isteklilerden teklifleri kapsamında analiz ve hesap cetveli sunmaları istenmeyeceği, analizler ve hesap cetvelinin, 4734 sayılı Kanunun 38. maddesi uyarınca teklif fiyatı aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerin tekliflerinin önemli bileşenleri ile ilgili ayrıntıların belirlenmesi amacıyla, sadece aşırı düşük teklif sahibi isteklilerden isteneceği, bu çerçevede; teklif fiyatının aşırı düşük olduğu tespit edilen isteklilerin tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenlerine ilişkin olarak yapacakları açıklama kapsamında; anahtar teslimi götürü bedel işlerde, toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetveli ile açıklama istenen iş kalemleri ve/veya iş gruplarının birim fiyatlarına ilişkin ihale dokümanında verilen analiz formatına uygun analizleri, teklif birim fiyatlı işlerde; açıklama istenen iş kalemlerinin birim fiyatlarına ilişkin olarak ihale dokümanında verilen analiz formatına uygun analizleri sunacakları, sorgulamaya konu edilmeyen iş kalemleri/grupları için analiz sunulmasının istenmeyeceği, anahtar teslimi götürü bedel teklif alınan ihalelerde istekli tarafından sunulacak hesap cetvelinde, sorgulamaya tabi tutulmayan iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının her biri için miktar ve birim fiyatların ayrı ayrı gösterilmesinin zorunlu olmadığı, sorgulanmayan iş kalemlerinin tamamı için teklif edilen toplam bedelin gösterilmesinin yeterli olduğu; 45.1.8. maddesinde, aşırı düşük teklifine ilişkin olarak yaptığı açıklamada sunduğu analizler, ihale dokümanı kapsamındaki analiz formatına, birim fiyat tariflerine, idarece tanımlanan yapım şartlarına veya teknik şartnameye uygun olmayan, analiz fiyat tutarları teklif fiyatların üzerinde olan isteklilere ait tekliflerin reddedileceği; 79.2.1. maddesinde, aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesinin zorunlu olduğu; 79.3.1. maddesinde, teklifi aşırı düşük olarak tespit edildikten sonra usulüne uygun açıklama yapan isteklilerin tekliflerinin geçerli kabul edileceği, hayatın olağan akışına veya ticari gereklere aykırılık gibi nedenlerle tekliflerin reddedilemeyeceği kuralı yer almıştır.
Uyuşmazlık konusu ihaleye ait İdari Şartnamenin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2. maddesinde, “2.1. İhale konusu işin/alımın;
a) Adı: Kuruluş Mutfağında, Malzeme Dahil Yemek Pişirme Yoluyla Mamul Yemek Alımı Dağıtımı Servisi ve Sonrası İşler
b) Türü: Hizmet alımı
c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği
ç) Yatırım proje no'su (yapım işlerinde): Bu madde boş bırakılmıştır.
d) Kodu:
e) Miktarı:
Kars Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüğüne Bağlı Kuruluşların Mamul Yemek Alımı, Dağıtım ve Servis Hizmetleri Alımı 331.583 adet/öğün mamul yemek alımı
Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.
f) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: Kars Engelsiz Yaşam Bakım, Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü, Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü, Kars Halime Arslan Yıldız Çocuk Evleri Koordinasyon Merkezi ve Kars Kadın Konukevi ve Kars Gündüz Engelli Bakım Merkezi Müdürlüğü”; “Kısmi teklif verilmesi” başlıklı 20. maddesinde, “20.1. Bu ihalede kısmi teklif verilebilir.
20.2. Bu ihaledeki kısım sayısı 2 dir. İhale kısımlarına ilişkin koşullar altta düzenlenmiştir;
Kars Engelsiz Yaşam Bakım, Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü
Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü
İstekliler her kısım için ayrı ayrı tekliflerini sunacaklardır."; "Teklif fiyata dahil olan giderler" başlıklı 25.3. maddesinde, "25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:
25.3.1.
Yemek hazırlama, Pişirme, Dağıtım ve Servis hizmetinde kullanılacak her türlü malzeme teklif fiyatına dahildir.
Yemek hazırlama, Pişirme, Dağıtım ve Servis hizmetinde kullanılacak her türlü işçilik gideri teklif fiyatına dahildir.
Her türlü resmi harç pul damga vergisi sigorta giderleri ulaşım nakliye hamaliye vb. giderleri teklif fiyatına dahildir.
İşçiler için verilecek olan işçi ücretleri fazla çalışma ücretleri ve ulaşım ve yemek ücretleri teklif fiyatına dahildir."; "Aşırı düşük teklifler" başlıklı 33. maddesinde, "Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu; a) Verilen hizmetin ekonomik olması, b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar, c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Uyuşmazlık konusu ihaleye ait Teknik Şartnamede işin konusunun kuruluş mutfaklarında yemek pişirme yoluyla mamul yemek alımı, dağıtımı ve servis hizmetleri olduğu, malzeme dahil mamul yemek alımı, dağıtımı ve servis hizmeti alımı yapılacak kuruluşların 1- Kars Engelsiz Yaşam Bakım, Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü ve 2- Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü, 3-Kars Halime Arslan Yıldız Çocuk Evleri Koordinasyon Merkezi Müdürlüğü, 4-Kars Kadın Konukevi Müdürlüğü, 5-Kars Gündüz Engelli Bakım Merkezi Müdürlüğü olduğu, bu şartname kapsamında malzeme dahil mamul yemek hizmet alımı, dağıtımı ve servis hizmetleri satın alacak kuruluşların yemeklerinin Kars Engelsiz Yaşam, Bakım, Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü ve Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında hazırlanacağı, ihalenin 2. kısmı uyarınca Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında hazırlanan yemeklerin Kars Halime Arslan Yıldız Çocuk Evleri Koordinasyon Merkezi Müdürlüğü, Kars Kadın Konukevi Müdürlüğü, Kars Gündüz Engelli Bakım Merkezi Müdürlüğü yemekhanelerine ve kat mutfaklarına; ısıyı uzun süre muhafaza eden dökülmeyi önleyecek şekilde, thermoboxlar veya ısı üreten kapalı arabalarla, çelik kaplarda yüklenici personeli tarafından taşınacağı, bu malzemelerin yüklenici tarafından temin edileceği, yiyeceklerin taşınmasında kapak, strech, alüminyum folyo gibi gereçlerin mutlaka kullanılacağı, üzeri açık kaplarda kesinlikle yemek taşınmayacağı, taşıma kapları ve servis araç-gereçlerinin de (kepçe, kevgir vs.) streç ile korunacağı, kuruluş dışında pişirilmesi durumunda da yemeklerin yüklenici tarafından aynı şekilde taşınacağı, bu durumda taşımanın soğuk zincirin bozulmaması gereken besinlerde frigofrik (soğutmalı) araçlarla, ısının muhafaza edilmesi gereken yemeklerin taşınmasında ısı muhafazalı yemek taşıma kutularında (thermobox) yapılacağı, yemek nakli esnasında yemeklerin kalite ve görüntüsünde bozulmalara sebep olunmayacağı, taşımanın yapılacağı araçların Gıda Hijyeni Yönetmeliğinde belirtilen hükümlere uygun olacağı, taşımada kullanılacak araçların her türlü giderleri (akaryakıt, bakım vb.) ile bu araçları kullanacak sürücülerin giderlerinin teklif fiyata dahil olduğu, işin en az ilkokul mezunu ve en az iki yıl bonservisli veya resmi kurumlardan alınmış aşçılık diplomalı 1 aşçı, en az ilkokul mezunu ve 1 yıl deneyimli 1 aşçı yardımcısı ve en az ilkokul mezunu 2 bulaşık personeli ve 4 servis elemanı tarafından yerine getirileceği düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aşırı düşük teklif açıklaması, teklif edilen fiyatla ihale konusu işin gerçekleştirilip gerçekleştirilemeyeceği ve isteklilerce gerçekçi bir fiyat teklifi hazırlanıp hazırlanmadığının tespiti açısından önem taşımaktadır. Aşırı düşük teklif sorgulamasının amacı ile ihalelere hakim olan temel ilkeler birlikte değerlendirildiğinde, aşırı düşük teklif sürecinin, tüm istekliler bakımından objektif esaslar belirlenerek ve ihale mevzuatının uygulanmasında karşılaşılan tereddütlere açıklık getirilerek uygulanması gerekmektedir.
Aşırı düşük teklif sorgulamasında sözü edilen ilkelerin ihale sürecine uygulanmasının usul ve esasları ihaleyi yapan idare tarafından belirlenirken çeşitli analiz ve tabloların önceden hazırlanıp isteklilere sunulması mümkün olduğu gibi idarenin isteklilerce sunulan tekliflerin hangi kısımlarını öncelediğini aşırı düşük teklif sorgulama yazısı ile ortaya koyması da mümkündür. Bu açıdan, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması için isteklilere gönderilen yazıda istenenler ile ihale dokümanı ve mevzuatın, sorgulamanın amacı çerçevesinde değerlendirilmesi gerekir.
Uyuşmazlığa konu Kurul kararının yemek taşıma işlemi için herhangi bir personel gideri öngörülmediğinden bahisle düzeltici işlem belirlenerek davacının teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasına ilişkin kısmının iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararı aktarılan açıklamalar çerçevesinde incelendiğinde:
İhale dokümanında veya aşırı düşük teklif sorgulama yazısında ihale konusu iş kapsamında Kars Engelsiz Yaşam, Bakım, Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü ve Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında hazırlanan yemeğin Kars Kadın Konukevi Müdürlüğüne taşınması için ayrı bir personel görevlendirilmesi gerektiğine yer verilmemiş, ihale dokumanında işin 1 aşçı, 1 aşçı yardımcısı ve 4 servis ve 2 bulaşık personeli tarafından yerine getirileceği düzenlenmiş, ihaleyi gerçekleştiren idarece davacı şirkete gönderilen yazı ile Teknik Şartnamenin içinde bulunan 14 günlük menüyü baz alarak ve İdari Şartnamede belirtilen (1) aşçı, (1) aşçı yardımcısı, (4) servis elemanı ve (2) bulaşık personelinin birim fiyata dahil edileceği belirtilerek Ek 1 Gıda Rasyonu ve Ek 2 Gıda Malzemelerinin özelliklerine uygun teklif bileşenlerini belgelendirmek üzere aşırı düşük teklif açıklaması istenilmiş, davacı şirket tarafından ihale dokümanı ve aşırı düşük teklif açıklaması isteme yazısında yer verildiği şekliyle toplam 8 (sekiz) personele yönelik açıklama ve belgeye yer verilip yemeğin taşınması işinin birim fiyata dahil olduğu varsayılarak aşırı düşük teklif açıklaması yapılmıştır.
İhale dokümanında ve aşırı düşük teklif sorgulama yazısında Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında hazırlanan yemeğin Kars Halime Arslan Yıldız Çocuk Evleri Koordinasyon Merkezi Müdürlüğü, Kars Kadın Konukevi Müdürlüğü, Kars Gündüz Engelli Bakım Merkezi Müdürlüğüne taşınması işi için ayrıca personel çalıştırılması ve bu hususun açıklanması gerektiğine yer verilmediği, davacının aşırı düşük teklif açıklamasında yer verilen personel giderleri ve personelin niteliklerine yönelik açıklamanın makul olmadığına yönelik hukuken geçerli bir tespit bulunmadığı, ihale dokümanında ve aşırı düşük teklif sorgulama yazısında yalnızca (1) aşçı, (1) aşçı yardımcısı, (4) servis elemanı ve (2) bulaşık personeline yer verildiği ve aşırı düşük teklif açıklamasının açıklama istenilen hususları kapsayacak şekilde ve bu hususlarla sınırlı olarak yapıldığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının Kars Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında hazırlanan yemeğin Kars Halime Arslan Yıldız Çocuk Evleri Koordinasyon Merkezi Müdürlüğü, Kars Kadın Konukevi Müdürlüğü, Kars Gündüz Engelli Bakım Merkezi Müdürlüğüne taşınması işlemi için herhangi bir personel gideri öngörülmediğinden bahisle düzeltici işlem belirlenerek davacının teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasına ilişkin kısmında hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVA KONUSU İŞLEMİN İPTALİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ilk derece ve temyiz yargılama giderleri toplamı ...-TL ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
6. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
7. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 30/12/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.