Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2022/6452 E.,  2025/5793 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/6452
Karar No : 2025/5793

DAVACI : ... Birliği
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU : 17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan;
I) İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
II) Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
III) Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
IV) Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışlarının iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Yürürlükte bulunan mevzuat hükümleri çerçevesinde aynı yıl içerisinde ikinci kez fiyat artışı yapılmasının mümkün olmadığı, aynı yıl içerisinde ikinci kez zam yapılmasının hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine de aykırılık oluşturduğu, yapılan zam ile %49,20’den başlamak üzere %783,30’a varan oranlarda fahiş fiyat artışı yapıldığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Döner sermaye giderlerinin birçoğunda olağandışı artışlar yaşandığı, laboratuvarlarda kullanılan sarf malzemesi, cihaz ve yedek parçalar döviz üzerinden fiyatlandırıldığından analiz maliyetlerinin %100’ün üzerinde arttığı, döner sermaye bütçesinde çalıştırılan personelin giderlerinde %85, elektrikte %227, akaryakıtta %285 oranında artış olduğu, bu nedenle birim fiyat listelerinin güncellenmesinin zaruri olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan; İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışlarının iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan duyuru ile döner sermaye işletmeleri 2022 birim fiyat listelerinin ikinci kez güncellenmesi üzerine, İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde ve Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışlarının iptali istemiyle açılmıştır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Resmi kontrollerin, veteriner ve bitki sağlığı hizmetlerinin finansmanı ve harcamalar" başlıklı 35. maddesinde, "(1) Bakanlık, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetler ve yapılan resmi kontrollerin karşılığı olarak ücret alabilir. Hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağı her yıl Aralık ayında Bakanlıkça belirlenir. (2) Bu Kanun kapsamında elde edilecek gelirlerden 21/12/1967 tarihli ve 969 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Merkez ve Taşra Kuruluşlarına Döner Sermaye Verilmesi Hakkında Kanun ile ilgili olan faaliyet gelirleri, döner sermaye bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve bu gelirler öncelikli olarak bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesinde kullanılır. Diğer gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir...(6) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesinin (B) fıkrasında, "Yeniden değerleme oranı, yeniden değerleme yapılacak yılın Ekim ayında (Ekim ayı dahil) bir önceki yılın aynı dönemine göre Devlet İstatistik Enstitüsünün Toptan Eşya Fiyatları Genel Endeksinde meydana gelen ortalama fiyat artış oranıdır. Bu oran Maliye Bakanlığınca Resmi Gazete ile ilan edilir." kuralı bulunmaktadır.
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Döner Sermaye İşletmeleri Uygulama Yönetmeliği'nin Gelirler başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında işletmenin gelirleri sayılmış,2. fıkrasında .... Üretimi yapılan aşı, serum, biyolojik ve kimyasal maddeler ile tahlil, analiz, muayene, kontrol ve sertifika hizmet satış bedeli ilgili Genel Müdürlüğün görüşü alınmak kaydıyla Başkanlıkça belirlenir. Çiftçi kayıt sistemi belgesi, bitkisel ve hayvansal üretime verilen desteklemeler ile teşvik primleri ödemelerinde düzenlenen dosya ve basılı evrak bedelleri Başkanlıkça belirlenir. Fiyatlar mali yılın başından önce yayımlanır. Bu fiyatlar maliyetin altında olamaz. İşletme mahsul ve mamulleri, işletme personeline de ihtiyacı oranında bu fıkra hükümlerine göre satılır kuralı yer almıştır.
04/08/1984 tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği'nin "Kuruluşlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Satış İşlemleri Usul ve Bedel Tespiti başlıklı 63. maddesinde, Üretilen mal ve hizmetler maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla kuruluşlar tarafından tesbit edilecek bedelle ticari usullere göre satılır kuralı yer almıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdarelerin yönetmelik veya daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılmamak kaydıyla gerçekleşebilir.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemelere göre davalı Tarım ve Orman Bakanlığının yürüttüğü faaliyetler ve resmi kontroller karşılığı ücret bedelinin belirlenmesinde yetkisinin bulunduğu anlaşılmakta olup, alınacak ücretin her yıl Aralık ayında belirlenmesi kuralının getirildiği görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu düzenleme ile 2022 birim fiyat listelerinin yıl içinde güncellenerek yeniden düzenlendiği, davalı idarenin düzenleme yetkisinin sınırını aştığı anlaşılmakla, yapılan düzenlemenin 5996 sayılı Kanuna aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde ve Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışları yönünden yapılan düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 04/12/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ...'un ve davalı idare Tarım ve Orman Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Tarım ve Orman Bakanlığı döner sermaye işletmeleri 2022 birim fiyat listeleri 30/12/2021 tarihinde davalı idarenin internet adresinde yayımlanmıştır. 13/05/2022 tarihinde davalı idarenin internet adresinde yayınlanan duyuru ile birim fiyat listeleri güncellenmiştir.
17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan duyuru ile döner sermaye işletmeleri 2022 birim fiyat listelerinin ikinci kez güncellenmesi üzerine, İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde ve Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde, 2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışlarının iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Resmi kontrollerin, veteriner ve bitki sağlığı hizmetlerinin finansmanı ve harcamalar" başlıklı 35. maddesinde, "(1) Bakanlık, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetler ve yapılan resmi kontrollerin karşılığı olarak ücret alabilir. Hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağı her yıl Aralık ayında Bakanlıkça belirlenir. (2) Bu Kanun kapsamında elde edilecek gelirlerden 21/12/1967 tarihli ve 969 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Merkez ve Taşra Kuruluşlarına Döner Sermaye Verilmesi Hakkında Kanun ile ilgili olan faaliyet gelirleri, döner sermaye bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve bu gelirler öncelikli olarak bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesinde kullanılır. Diğer gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir...(6) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298. maddesinin (B) fıkrasında, "Yeniden değerleme oranı, yeniden değerleme yapılacak yılın Ekim ayında (Ekim ayı dahil) bir önceki yılın aynı dönemine göre Devlet İstatistik Enstitüsünün Toptan Eşya Fiyatları Genel Endeksinde meydana gelen ortalama fiyat artış oranıdır. Bu oran Maliye Bakanlığınca Resmi Gazete ile ilan edilir." kuralı bulunmaktadır.
31/01/2015 tarih ve 29253 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Döner Sermaye İşletmeleri Uygulama Yönetmeliği'nin "Gelirler" başlıklı 8. maddesinde, "(1) İşletmelerin gelirleri;
a) İşletmelerin faaliyet alanlarıyla ilgili mal ve hizmetlerin satışlarından elde edilen gelirlerden,
b) Faiz gelirlerinden,
c) İşletmelere ait lüzumu kalmayan ve hurdaya ayrılan taşınır ve taşınmazların satış bedellerinden,
ç) İstekli ve yüklenicilerden kesilecek gecikme cezaları ile gelir kaydedilecek teminatlardan,
d) İşletmelere ait taşınır ve lojmanlar hariç taşınmazlardan elde edilen kira bedellerinden,
e) Reklam gelirlerinden,
f) Benzeri diğer gelirlerden oluşur.
(2) Her türlü imal ve üretim maddeleri toptan ve/veya perakende olarak işletmelerde, ticaret merkezlerinde, toptancı hal müdürlüklerinde ve işletmeler tarafından açılacak özel satış yerlerinde satılabilir. Fiyatlar, piyasa ve kalite dikkate alınarak Merkez Döner Sermaye İşletmesinde, İşletme Müdürünün başkanlığında, Başkanlık Mali Hizmetler Daire Başkanı, Muhasebe Yetkilisi ve ilgili Genel Müdürlüğün/Başkanlığın yetkili personelinin; taşra teşkilatında ise, işletme müdürünün başkanlığında, müdür yardımcıları, müdür yardımcısı olmayan işletmelerde gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi ve ilgili şube müdürü/bölüm başkanı/şube şefi/birim sorumlularından müteşekkil en az dört kişiden oluşturulacak Fiyat Tespit Komisyonu tarafından belirlenir. Komisyon eksiksiz olarak toplanır. Komisyon kararları çoğunlukla alınır. Kararlarda çekimser kalınamaz. Komisyon başkanı ve üyeleri oy ve kararlarından sorumludur, karşı oy kullanan komisyon üyeleri gerekçesini komisyon kararına yazmak ve imzalamak zorundadır. Komisyonca alınan kararlar komisyon başkan ve üyelerinin adları, soyadları ve görev unvanları belirtilerek imzalanır. Komisyonda oyların eşitliği halinde başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu teşkil eder. Üretimi yapılan aşı, serum, biyolojik ve kimyasal maddeler ile tahlil, analiz, muayene, kontrol ve sertifika hizmet satış bedeli ilgili Genel Müdürlüğün görüşü alınmak kaydıyla Başkanlıkça belirlenir. Çiftçi kayıt sistemi belgesi, bitkisel ve hayvansal üretime verilen desteklemeler ile teşvik primleri ödemelerinde düzenlenen dosya ve basılı evrak bedelleri Başkanlıkça belirlenir. Fiyatlar mali yılın başından önce yayımlanır. Bu fiyatlar maliyetin altında olamaz. İşletme mahsul ve mamulleri, işletme personeline de ihtiyacı oranında bu fıkra hükümlerine göre satılır.
(3) İşletmelerin, her türlü imal ve üretim maddeleri, gerçek ve tüzel kişilere Bakan Oluru ile bayilik verilerek satılabilir. Bu fıkranın uygulanması ile ilgili esas ve usuller Bakanlıkça belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.
04/08/1984 tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği'nin "Kuruluşlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Satış İşlemleri Usul ve Bedel Tespiti" başlıklı 63. maddesinde, "Kuruluşların ürettikleri mal ve hizmetlerin satışında bu Yönetmeliğin 29 uncu maddesindeki ihale usullerinin uygulanması mecburi değildir.
Üretilen mal ve hizmetler maliyet bedelinin altında olmamak kaydıyla kuruluşlar tarafından tesbit edilecek bedelle ticari usullere göre satılır.
Sipariş alınarak yapılacak mal ve hizmet satışında sipariş bedelinin en az % 10'u peşin, geri kalanı işin tesliminde alınır.
Kuruluşun bağlı bulunduğu idarenin birinci derecedeki ita amirince izin verilecek mal ve hizmetler için kredili satış yapılması mümkündür. Bu takdirde, siparişle birlikte işin bedelinin % 10'u peşin alınır, mal veya hizmetin tesliminde işin bedelinin % 25'i ödenmiş olmak kaydıyla kalan bedel 12 ayı geçmemek üzere eşit miktarlarda takside bağlanabilir." düzenlemesi yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdare Hukukunda "yetki", idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. İdari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir; ilke olarak "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır.
İdarenin düzenleyici işlem tesis etme yetkisinin "yasama yetkisinin devredilmezliği ve asliliği" ilkesinin bir sonucu olarak, ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur.

Buna göre; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 35. maddesiyle hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağının belirlenmesi konusunda davalı Bakanlığa yetki verildiği açık olmakla birlikte; anılan maddede hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağının her yıl Aralık ayında belirleneceği kuralına da yer verilerek bu yetkinin sınırlandırıldığı görülmektedir.
Dava konusu uyuşmazlıkta, 2022 yılı için hangi faaliyetlerden ve resmi kontrollerden ne miktarda ücret alınacağı Bakanlıkça 2021 yılı Aralık ayında belirlenerek ilan edilmiş olmasına rağmen, dava konusu düzenlemelerle birim fiyat listelerinin 5996 sayılı Kanun'un açık hükmüne aykırı olarak aynı yılda ikinci kez güncellendiği anlaşıldığından, söz konusu düzenlemelerde üst hukuk normuna ve dolayısıyla hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 17/08/2022 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığının internet adresinde yayımlanan;
a) İl Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
b) Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı Merkez Döner Sermaye İşletmesi 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
c) Zirai Karantina ve Zirai Mücadele Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
ç) Tohum Sertifikasyon Test Merkezi Müdürlükleri Döner Sermaye İşletmeleri 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi'nde,
2022 yılının Ağustos ayında ikinci kez yapılan fiyat artışlarının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra ilgilisine iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 04/12/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.